Статья: Прокуратура: надзор или деятельность?(Карпов Н. Н.)



Скачать 54,01 Kb.
страница1/2
Дата03.05.2021
Размер54,01 Kb.
ТипСтатья
  1   2



Статья: Прокуратура: надзор или деятельность?
(Карпов Н.Н.)
("Законность", 2014, N 8)



Документ предоставлен КонсультантПлюс
Дата сохранения: 02.05.2021



ПРОКУРАТУРА: НАДЗОР ИЛИ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ?
Н.Н. КАРПОВ
Карпов Николай Николаевич, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются отличие прокурорской деятельности от прокурорского надзора, функции и основные направления деятельности прокуратуры, правозащитная цель деятельности прокуратуры, объект и предмет прокурорской деятельности.
Ключевые слова: деятельность прокуратуры, цель, объект и предмет, прокурорский надзор.
The public prosecution service: supervision or activities?

N.N. Karpov


The question about the distinction between prosecutorial activities of the public prosecutions. Functions and major activities prosecution. Goal of the human rights prosecutors office. Object and subject of the prosecution.
Key words: the activities of the prosecutors office, aim, object and subject, public prosecutors supervision.
Развитие теоретических, фундаментальных основ прокурорского надзора - задача науки, которая должна своевременно учитывать происходящие в обществе и государстве изменения, но в то же время быть и в меру консервативной, чтобы не позволить сиюминутным воззрениям разрушить проверенную временем теоретическую и практическую базу. Поскольку автор еще в 2008 г. писал о необходимости замены дефиниции термин "прокурорский надзор" на "прокурорская деятельность" <1>, а в 2012 г. такое изменение научной специальности состоялось, возникает необходимость в разработке понятийного аппарата термина "прокурорская деятельность".

--------------------------------



<1> См.: Карпов Н. Хорошая теория - залог успешной практики // Законность. 2008. N 7. С. 12 - 15.
Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции <2>.

--------------------------------



<2> См.: Рябцев В.П. Прокурорский надзор: Курс лекций. М.: Норма, 2006. С. 73.
Функции - это выражение государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного Российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры <3>.

--------------------------------



<3> См.: Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 118 - 119.
К функциям прокуратуры относятся надзор, а также уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, участие во всех видах судопроизводства, международно-правовое сотрудничество <4>.

--------------------------------



<4> См.: Рябцев В.П. Указ. соч. С. 73 - 76, 272 - 283.
А. Винокуров в своих работах <5> высказывает точку зрения о том, что функция прокуратуры - это осуществляемый в строго регламентируемых законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой целей, заключающийся в реализации возложенных на нее полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции. В рамках конкретной отрасли прокурорского надзора указанный автор выделяет направления (подотрасли), а к тем видам деятельности, которые не являются самодостаточными, а во многом обеспечительными, по его мнению, следует применить термин "участок деятельности", т.е. направление деятельности прокуратуры, осуществляемой в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным регулированием полномочий прокуроров. К участкам прокурорской деятельности А. Винокуров относит, в частности, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, взаимодействие с органами публичной власти, государственный учет преступлений и некоторые другие.

--------------------------------



<5> См., в частности: Винокуров А.Ю. К вопросу о классификации внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры. М., 2012. С. 54 - 61; Винокуров А.Ю. Государственный учет как самостоятельное направление (участок) деятельности прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 74 - 76; Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. О новом взгляде на полномочия прокурора, связанные с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2012. N 5. С. 34 - 38.
Е. Никитин, по существу, отождествляет с направлением деятельности прокуратуры ее функции, полагая, что функцией прокуратуры является социально значимое направление деятельности этого органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности <6>.

--------------------------------



<6> См.: Никитин Е.Л. Функции прокуратуры и отрасли прокурорской деятельности: понятие, сущность, классификация // Труды Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2004. N 6. С. 26 - 28.
Таким образом, полярность мнений исследователей по поводу определения дефиниций "функция прокуратуры", "направление деятельности прокуратуры", "участок деятельности прокуратуры", а также по поводу конкретных наименований (количества) функций прокуратуры представляется вполне очевидной. В определенной мере такой теоретической дискуссии способствовали некоторые юридико-технические неточности, которые можно усмотреть в самом тексте Закона о прокуратуре РФ.

Так, в п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре определена основная функция прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В п. 2 указанной статьи Закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и некоторые иные. Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям раздела 1 и включены в ст. 51 Закона о прокуратуре и прямо не именуются функциями прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.

Как представляется, внесенные в Закон о прокуратуре Федеральными законами от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ, от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ и от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ изменения, дополнившие базовый закон, в частности, ст. 9.1 ("Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов"), абз. 8 п. 2 ст. 1 (возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования) и изменившие содержание ст. 51 положением о ведении прокуратурой государственного единого учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, в определенной мере могут приблизить теоретическую дискуссию о функциях прокуратуры к завершению. Законодатель в тексте указанных статей Закона определил не только непосредственно еще три вида деятельности (функции) прокуратуры, но и установил в указанных нормах также определенные полномочия прокурора и механизм их реализации.

В частности, в соответствии с положениями ст. 9.1 Закона при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов (т.е. при осуществлении такой функции, как проведение антикоррупционной экспертизы) прокурор вносит... требование об изменении... акта (это уже - полномочие прокурора) с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в установленном порядке в суд. Это требование подлежит обязательному рассмотрению, о результатах которого незамедлительно сообщается прокурору.

По аналогии с указанной статьей Закона о прокуратуре непосредственно не включенные в п. п. 1 и 2 ст. 1, но рассредоточенные по тексту раздела 1 и включенные в ст. 51 Закона виды деятельности прокуратуры следует признать ее функциями, поскольку они определяют дополнительные виды прокурорской деятельности. Отсутствие (в настоящее время) в нормах закона положений, регулирующих механизм реализации отдельных функций, нельзя признать препятствием для такого их позиционирования, поскольку они непосредственно включены в соответствующие нормы федерального закона и определяют обособленные полноценные виды деятельности прокуратуры.

С учетом изложенного автор полагает необходимым сформулировать понятие "функция прокуратуры" как определенный Федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий.

Однако в рамках функций прокуратуры, на наш взгляд, следует дифференцировать также такие понятия, как приоритетное и основное направление прокурорской деятельности.

На практике, в отличие от функций прокуратуры, как приоритетные, так и основные направления деятельности прокуратуры определяются уже не федеральным законом, а актами Генерального прокурора РФ.

При этом приоритетные направления прокурорской деятельности <7> устанавливаются на определенный период времени в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов и др.), так и политического характера (обеспечение надлежащего надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности в предвыборный и избирательный периоды).

--------------------------------



<7> См., к примеру: Приказ Генерального прокурора РФ от 19 января 2007 г. N 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов"; Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", которым к приоритетам в деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов отнесены, в частности, надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в том числе прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод), надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений и др.
Что же касается основных направлений прокурорской деятельности, то к ним представляется правильным отнести важнейшие в рамках конкретных функций прокуратуры ее составные части, которые прокурором должны быть обеспечены в обязательном порядке в ходе осуществления функциональной деятельности. Как показывает практика, можно различать основные направления прокурорской деятельности в рамках пяти надзорных подфункций (они определены ст. 1 Закона о прокуратуре), а также и иных функций прокуратуры <8>.

--------------------------------



<8> См., в частности: Приказы Генерального прокурора РФ от 25 мая 2012 г. N 223 "Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе"; от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе"; от 27 ноября 2007 г. N 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве"; от 2 июня 2011 г. N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия"; от 6 сентября 2007 г. N 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания"; от 15 февраля 2011 г. N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности".
Столь подробное рассмотрение вопроса о функциях и направлениях деятельности прокуратуры позволяет сделать несколько выводов, имеющих, как представляется, серьезное теоретическое и практическое значение.

Во-первых, поскольку в настоящее время традиционный термин "прокурорский надзор" не охватывает в полной мере все виды деятельности прокуратуры, необходимо ввести в служебный, практический оборот понятие "прокурорская деятельность", которая представляет собою особый вид осуществляемой прокуратурой государственной деятельности, носит комплексный характер и разнообразные формы, осуществляется в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства посредством выполняющего главную составляющую часть этой деятельности надзора за исполнением конституционных и законодательных норм, уголовного преследования и выполнения других возложенных на прокуратуру функций и направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Как представляется, данное с учетом анализа точек зрения ученых и специалистов определение искомой дефиниции можно в целом позиционировать как базовое при производстве дальнейших научных исследований в этом направлении.

Во-вторых, логически следующий за первым вывод о том, что прокуратура не имеет так называемой правозащитной функции.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целями деятельности прокуратуры России являются: 1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры РФ в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан РФ. Защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства - цель всей деятельности прокуратуры, которой проникнута каждая из функций, осуществляемых прокуратурой. Это квинтэссенция всей деятельности прокуратуры, а не только отдельная, пусть и особо определенная часть этой деятельности. Таким образом, следует говорить, прежде всего о правозащитной цели деятельности прокуратуры, которая надлежащим образом реализуется в осуществляемых ею функциях.

В-третьих, сделанные выводы ставят на повестку дня вопрос о формулировании и других базовых дефиниций прокурорской деятельности. Это относится, прежде всего, к правильному определению объекта и предмета прокурорской деятельности, которые могут несколько отличаться от ставшими традиционными объекта и предмета прокурорского надзора.



Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница