Юридическая конструкция и организационная схема федерации в России: стратегические возможности и проблемы использования правового потенциала действующей Конституции

Первоначальная версия данного текста была написана в качестве подготовительного материала к годовому докладу Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа «Государство. Разграничение полномочий»¹. Одна из ключевых идей, заложенных в основание подхода к работе над данным Докладом, состояла в том, что в современной России постановка вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий является «иносказательной» формой обсуждения стратегии и тактики государственно-правовых и социально-экономических реформ².

Адекватное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти выступает важным условием и инструментом реализации целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах общественной жизни (судебная и административная реформы, реформы образования, электроэнергетики, ЖКХ, пенсионная реформа и т.д.). При этом разграничение предметов ведения, полномочий и функций выступает своего рода системообразующим моментом «стратегического взаимоувязывания» для всего поля происходящих преобразований: каждая из таких программ в качестве условия и инструмента своей реализации предполагает то или иное разграничение функций и полномочий ветвей и уровней власти – и, в свою очередь, испытывает воздействие перераспределения функций и полномочий, возникающего в ходе осуществления других программ³.

«А раз так, - подчеркивает в своем послесловии к Докладу научный руководитель ЦСИ ПФО О.И.Генисаретский, - начальными и граничными условиями рассмотрения вопроса о государственности и государстве должна стать, - в первую очередь и по преимуществу, - точка зрения стратегического, а не политического или правительственно-менеджерального управления»⁴. С учетом же сказанного о системообразующей роли разграничения полномочий стратегическое значение приобретают именно государственно-правовые реформы, в контексте которых это разграничение осуществляется. И, конечно, прежде всего – реформа федеративных отношений, увязывающая разграничение предметов ведения и полномочий «по вертикали» с «конструкцией» самого государства.

По мнению О.И.Генисаретского, в условиях неизжитости «ново-огаревской травмы» именно переосмысление федеративных отношений несет в себе «стратегический урок», который мог бы состоять в том, чтобы научиться «видеть перспективу сменяющих друг друга стратегически значимых типов федерализма и выбирать логистику федеративных отношений, дающую возможность проводить эффективную правовую политику развития государственности». Несмотря на то, что «федеративные отношения не исчерпывают практически необходимого набора тех общественных отношений, с которыми современное государство имеет дело в публично-правовом пространстве⁵…, сегодняшний выбор федеративных отношений в качестве отправной точки государственно-правовых реформ – это, на наш взгляд, стратегическая ставка, обусловленная исторической незавершенностью российских реформ после 1985 г.»⁶

В Докладе было показано, что применительно к процессу совершенствования федеративных отношений действующая Конституция РФ обладает значительным «правовым потенциалом» (или «степенями свободы»)⁷. Нераскрытость этого потенциала позволила применительно к государственно-правовым реформам ближайших нескольких лет говорить о «презумпции неприкосновенности» Конституции, а в контексте процессов разграничения предметов ведения и полномочий – о ее «потенциале конкретизации»⁸.

Данная работа посвящена анализу возможностей и проблем использования правового потенциала действующей Конституции в стратегическом контексте совершенствования федеративных отношений в России. При этом рассматриваются два взаимосвязанных аспекта политико-стратегической действительности существования самой федерации: организационно-управленческий (федерация как организационная схема государства) и правовой (федерация как юридическая конструкция государственного устройства).
1. Процесс совершенствования федеративных отношений в России: политико-стратегическая действительность, организационно-управленческий и правовой аспекты

Постановка вопросов, связанных с совершенствованием федеративных отношений в России, имеет смысл в двух планах:

• 
  организационно-управленческом, ориентированном на построение эффективного государственного управления, позволяющего достигать – в том числе путем перераспределения ресурсов - неких целей (стратегических и тактических), которые ставят перед собой органы власти разных уровней;
  
• 
  правовом, который позволяет, опираясь на признаваемые участниками процесса легитимными правовые нормы и оставаясь в рамках декларированного Конституцией предназначения государства, «справедливо» согласовать цели и интересы участников – путем принятия устанавливающих «правила игры» между ними нормативных актов различного статуса, заключения договоров, использования иных юридических инструментов.
  

• 
  с одной стороны, ведется политическая борьба за признание «своих» целей легитимными, за «нужный» способ соорганизации целей, за установление выгодных для себя «правил игры», за подходящие для этого разворачивание и трактовку правовых норм и предназначения государства;
  
• 
  с другой стороны, здесь возможно выдвижение стратегем, задающих общие рамки движения в двух указанных выше планах (организационно-управленческом и правовом).
  

Применительно к обсуждаемым вопросам средством, стыкующим организационно-управленческий и правовой планы, является такая конструкция, как федерация. В правовом смысле федерация является особой юридической конструкцией государственного устройства, в управленческом – организационной схемой государства, позволяющей «носителю» федерации как организации – федеральному центру (пока без конкретизации) «удерживать» государство как единое целое¹⁰.

1. 
   «Деятельностное» рассмотрение позитивного права как способа организации («правовой регуляции») общественных отношений позволяет выделить следующие его «первичные элементы»: правовые ситуации, акты их правового решения и правовые средства, на которых данное решение основывается и которые позволяют его в реализовать в данной конкретной ситуации¹¹.
   
2. 
   В качестве «первичных» правовых средств традиционно выделяются: запрещения, позитивные обязывания и дозволения. В процессе правовой регуляции общественных отношений эти правовые средства обычно функционируют не изолированно, а в цепочке других правовых средств, создающей определенное построение (структурную связь) правомочий, обязанностей, ответственности, процедур и т.д.¹²
   
3. 
   По отношению к типическим (повторяющимся) ситуациям правовые средства – и, соответственно, вышеупомянутые построения) могут формализовываться, приобретая характер юридической конструкции – типового построения, задающего набор лиц – участников правовой ситуации, ее обстоятельств (юридических фактов), процедур выдвижения требований и вынесения решений, возникновения в результате этих процедур прав и обязанностей у лиц-участников, наложение ответственности и т.д. в виде модельной схемы¹³, «по форме» которой одна правовая ситуация, «разрешаясь», переводится в другую или «снимается».
   
4. 
   По отношению к юридическим действиям «здесь и сейчас» юридическая конструкция выполняет функции организационной схемы. Во-первых, юридическая конструкция конституирует саму правовую ситуацию в качестве правовой (вне ее субъекты ситуации не становятся лицами – участниками правоотношений, а обстоятельства ситуации не становятся «обстоятельствами дела» – юридическими фактами). Во-вторых, она задает форму (порядок, процедуру) ее разрешения (преодоления, снятия) и определяет юридические последствия принятого решения.
   
5. 
   Первый момент, отмеченный в предыдущем тезисе, означает, что юридическая конструкция как организационная схема выполняет функцию властного удержания ситуации, не давая ее компонентам (в частности, лицам-участникам) «разбегаться». Второй момент предполагает способность организационной схемы разворачиваться, сдвигая ситуацию при сохранении конститутивной структуры правоотношений, заложенных в юридическую конструкцию.
   

Как показывает пример юридических конструкций гражданско-правовых договоров, сохранившихся со времен римского права, они являются весьма стабильными образованиями, переживающими как социально-экономические изменения, так и смену норм материального права. Юридическая конструкция федерации, помимо традиции, защищена еще и институционально, поскольку ее ядерная структура закреплена в Конституции¹⁴.

Данная ядерная структура включает набор лиц (Федерация, субъекты Федерации, местное самоуправление как уровни публичной власти, а также органы государственной власти федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления как субъекты публичной власти) и принцип разделения властей «по вертикали», выражающийся в выделении собственной компетенции каждого из уровней.

Компетенция, в свою очередь, представляется как предметы ведения уровней власти и полномочия ее органов, «первичное» разграничение которых закрепляется Конституцией. В частности, из этого первичного разграничения вытекают вполне определенные полномочия по законодательному регулированию «своих» и совместных предметов ведения, а также иерархия действия правовых актов в случаях коллизий их норм. Кроме того, из полномочий лиц вытекают их взаимные права и обязанности по отношению друг к другу.

В то же время эта ядерная структура имеет некоторые «степени свободы», допуская законодательную и договорную конкретизацию отдельных предметов ведения (в рамках, заданных Конституцией), дальнейшее разграничение предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами, дальнейшее разграничение полномочий между уровнями власти, передачу отдельных полномочий с уровня на уровень.

Но, несмотря на эти «встроенные» возможности разворачивания схемы (юридической конструкции) федерации за счет законотворчества, заключения договоров и соглашений, установления процедур передачи полномочий и т.д., появление новых компонентов, затрагивающих ядро конструкции, ограничено, в частности, горизонтами языка и оснований юридического мышления. По отношению к юридическому мышлению (в том числе и мышлению законодателя) юридические конструкции выполняют функцию «направляющих» схематизмов¹⁵. В большинстве случаев – даже если придерживаться юридико-позитивистского представления о произволе законодателя, происходит не создание («изобретение») новых конструкций, а «проектирование по прототипам», т.е. заимствование имеющихся в других национальных правовых системах готовых конструкций или их элементов.

Но изменения юридической конструкции федерации, тем не менее, не являются лишь «чисто надстроечными» явлениями: они, как уже отмечалось, выступают правовым аспектом более глубоких процессов, протекающих в политико-стратегической действительности. Ибо юридическая конструкция федерации есть конструкция государственного устройства – а государственность есть «стратегическая реальность»¹⁶.

Так что же (и кто, какие стратегические субъекты) стоят за организационно-управленческой активностью и тактикой политической борьбы за ресурсы, влияние, статус и т.д.?
4. Политико-стратегическая действительность разворачивания организационной схемы федерации

Стратегический смысл наблюдаемой политической борьбы и организационно-управленческой активности состоит в стремлении повлиять на выбор одного из возможных вариантов разворачивания организационной схемы федерации – на каждом шаге такого разворачивания – но строго в границах пространства, очерчиваемого стратегическим «держателем» схемы¹⁷, которым в данный момент является Президентская власть¹⁸ (в лице Президента РФ, его Администрации и Полпредов, еще конкретнее – Комиссия Д.Н.Козака, занимающаяся разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, и аналогичные комиссии в федеральных округах). Это стратегическое положение Президентской власти легитимизируется, в частности, конституционными функциями Президента: как гаранта Конституции, функциями обеспечения сохранения целостности страны, разрешения противоречий во взаимодействии ветвей и уровней власти между собой и т.д.¹⁹

«Применительно к России образца 2001 года и в контексте утверждения федеральных округов авторы Доклада исходят из того, что функции президентской власти – прежде всего стратегические. В политическом плане это функции собирающие, т.е. конституирующие государство как нечто целое, обладающее общим интересом, пониманием/видением общего блага – в противовес частным политикам²⁰ – экономической, социальной, этнокультурной и т.п., которыми призвано заниматься Правительство²¹. Кроме того, стратегические функции - это еще функции контрольно-надзорные.

В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб²². Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином правовом пространстве России и т.д.»²³

• 
  Федеральная исполнительная власть: умеренно-реформистский тип целеполагания – проистекающий из необходимости обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие страны, проводить пенсионную реформу, реформы ЖКХ, электроэнергетики и т.д. - при том сдерживающем факторе, что территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти находятся в прямой или косвенной зависимости от субъектов федерации;
  
• 
  Региональная власть: консервативный тип - проистекающий из желания сохранить и юридически подкрепить существующие властные практики, характерные для сложившегося в стране «административного» типа регионализации²⁴;
  
• 
  Местное самоуправление²⁵: задачи выживания (поскольку вопросы жизнеобеспечения населения отнесены целиком к его компетенции – при хроническом дефиците бюджетов) + поиск ресурсов развития (в частности, за счет формально-юридического прояснения того, какие оно выполняет государственные полномочия – чтобы либо получить под них бюджетные компенсации, либо отказаться от их выполнения);
  
• 
  Президентская власть: задачи удержания целого (вытекающие из положения «держателя схемы») и задания стратегических рамок развития.
  

• 
  Первый морфологический слой: дополнительное разграничение полномочий и «перетягивание» предметов совместного ведения связано с властными отношениями вокруг и по поводу использования этих полномочий и предметов ведения как особого «административного ресурса»;
  
• 
  Второй морфологический слой: «бюджетный федерализм» – как вторичная конструкция, порождаемая конституционно и законодательно закрепленной связью распределения полномочий с распределением бюджетных денег под их исполнение;
  
• 
  Третий морфологический слой: вторичные конструкции, возникающие вокруг идеологемы «выравнивания социально-экономического развития регионов» – и соответствующее перетягивание бюджетных средств и полномочий;
  
• 
  Четвертый морфологический слой: вторичные конструкции, возникающие из системных идей «повышения эффективности госуправления», требующие распределения полномочий адекватно складывающейся структуре социально-хозяйственной жизни с имманентными ей экономическими циклами²⁷, а также задачам институциональной поддержки реформ электроэнергетики, ЖКХ, образования и т.д.
  

Картина, описанная в предыдущем параграфе, получена в предположении «консервативного» стратегического самоопределения Президентской власти, которая уже отошла от «недеяния», чреватого развалом страны – но все еще не имеет ясной позитивной программы, довольствуясь мерами по стабилизации и восстановлению «управляемости». Такое самоопределение ведет лишь к малым коррекциям «институциональной инерции», заложенной в существующую организационную схему федерации. А значит, ряд проблем, неразрешимых в рамках данной схемы, со временем будет лишь обостряться:

1. 
   Описанное в предыдущем параграфе протекание процесса разворачивания организационной схемы федерации по разнородному материалу порождает противоречивые требования к использованию «степеней свободы», что требует стратегического выбора «приоритетного ресурса». Существующие концептуальные предложения склоняются к тому, чтобы определяющей структурой сделать бюджетный федерализм – однако тогда будут возникать разрывы, проистекающие из напряжений в других морфологических слоях²⁸;
   
2. 
   Ядро юридической конструкции федерализма само содержит некоторые юридические противоречия: в список предметов ведения часто включены конкретные полномочия, некоторые предметы ведения понятийно сформулированы так, что то, что относится к ведению федерации, не всегда отличимо от предметов совместного ведения и т.д.²⁹ Такие противоречия порождают весьма разные трактовки степеней свободы, оставляемых юридической конструкцией федерализма, создают стратегическую неопределенность;
   
3. 
   Нет четкой юридической фиксации того, что полномочия – это такие права, которые одновременно выступают и обязанностями – отчего затруднено введение механизмов ответственности за их неисполнение;
   
4. 
   В Конституции нет прямых указаний на права, которые могли бы служить основанием введения требований гарантировать работу жизнеобеспечивающих инфраструктур и вменить это в ответственность тому уровню власти, который реально способен их поддерживать, или хотя бы формализовать это как государственное полномочие – в противном случае муниципалитеты, которым вменено полномочие решать вопросы жизнеобеспечения населения, будут всегда «крайними», а граждане даже не смогут потребовать защиты своих прав.
   

Попытки федеральной власти вернуть себе реальную ответственность за предметы исключительного ведения федерации, стремление упорядочить разграничение полномочий по предметам ведения совместного, учреждение федеральных округов как символ «возврата на территории», а также усиление контрольных функций свидетельствуют о том, что команда В.В.Путина постепенно приходит к осознанию значимости и неотложности нового стратегического самоопределения. Об этом говорит и возврат – после десятилетия безуспешных попыток – к идее проведения административной реформы³⁰, без которой (как и без отлаженного процесса динамичного разграничения полномочий) власть не сможет «разобраться с сама с собой»³¹. А власть, которая не может разобраться с собой – уж точно не справится и с реформированием чего-то внешнего по отношению к себе – будь то социальная сфера или электроэнергетика.

В конечном счете, от того, насколько адекватен – по своевременности и по содержанию – окажется процесс стратегического самоопределения власти, зависит, будет ли реализован правовой потенциал первой Конституции новой России. В частности, этим определится, сложится ли в нашей стране реальная федерация, предполагающая множественность субъектов стратегирования (набор которых может включать не только регионы, но и крупные города, конфессии, этнокультурные общности и иные структуры гражданского общества) – или нам и дальше придется считать, что все зависит только от Президентской власти.

Другое дело, что немаловажным фактором, влияющим на наше будущее, будет принятие или непринятие Президентской властью идей и принципов расширенного функционального федерализма, субсидиарности, постнациональной сетевой государственности, суверенитета права, гражданского государства как публично-правовой корпорации и т.д. Эти идеи и принципы, как справедливо заметил О.И.Генисаретский, предложены в Докладе как результат «стратегического смотрения (provision)»³², т.е. провидения ответов на назревшие вызовы времени.