Юридическая конструкция и организационная схема федерации в России: стратегические возможности и проблемы использования правового потенциала действующей Конституции



Скачать 259.67 Kb.
Дата25.04.2016
Размер259.67 Kb.
Вячеслав Марача,

эксперт ЦСИ ПФО
Юридическая конструкция и организационная схема федерации в России: стратегические возможности и проблемы использования правового потенциала действующей Конституции*
Введение

Первоначальная версия данного текста была написана в качестве подготовительного материала к годовому докладу Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа «Государство. Разграничение полномочий»1. Одна из ключевых идей, заложенных в основание подхода к работе над данным Докладом, состояла в том, что в современной России постановка вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий является «иносказательной» формой обсуждения стратегии и тактики государственно-правовых и социально-экономических реформ2.

Адекватное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти выступает важным условием и инструментом реализации целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах общественной жизни (судебная и административная реформы, реформы образования, электроэнергетики, ЖКХ, пенсионная реформа и т.д.). При этом разграничение предметов ведения, полномочий и функций выступает своего рода системообразующим моментом «стратегического взаимоувязывания» для всего поля происходящих преобразований: каждая из таких программ в качестве условия и инструмента своей реализации предполагает то или иное разграничение функций и полномочий ветвей и уровней власти – и, в свою очередь, испытывает воздействие перераспределения функций и полномочий, возникающего в ходе осуществления других программ3.

«А раз так, - подчеркивает в своем послесловии к Докладу научный руководитель ЦСИ ПФО О.И.Генисаретский, - начальными и граничными условиями рассмотрения вопроса о государственности и государстве должна стать, - в первую очередь и по преимуществу, - точка зрения стратегического, а не политического или правительственно-менеджерального управления»4. С учетом же сказанного о системообразующей роли разграничения полномочий стратегическое значение приобретают именно государственно-правовые реформы, в контексте которых это разграничение осуществляется. И, конечно, прежде всего – реформа федеративных отношений, увязывающая разграничение предметов ведения и полномочий «по вертикали» с «конструкцией» самого государства.

По мнению О.И.Генисаретского, в условиях неизжитости «ново-огаревской травмы» именно переосмысление федеративных отношений несет в себе «стратегический урок», который мог бы состоять в том, чтобы научиться «видеть перспективу сменяющих друг друга стратегически значимых типов федерализма и выбирать логистику федеративных отношений, дающую возможность проводить эффективную правовую политику развития государственности». Несмотря на то, что «федеративные отношения не исчерпывают практически необходимого набора тех общественных отношений, с которыми современное государство имеет дело в публично-правовом пространстве5…, сегодняшний выбор федеративных отношений в качестве отправной точки государственно-правовых реформ – это, на наш взгляд, стратегическая ставка, обусловленная исторической незавершенностью российских реформ после 1985 г.»6

В Докладе было показано, что применительно к процессу совершенствования федеративных отношений действующая Конституция РФ обладает значительным «правовым потенциалом» (или «степенями свободы»)7. Нераскрытость этого потенциала позволила применительно к государственно-правовым реформам ближайших нескольких лет говорить о «презумпции неприкосновенности» Конституции, а в контексте процессов разграничения предметов ведения и полномочий – о ее «потенциале конкретизации»8.

Данная работа посвящена анализу возможностей и проблем использования правового потенциала действующей Конституции в стратегическом контексте совершенствования федеративных отношений в России. При этом рассматриваются два взаимосвязанных аспекта политико-стратегической действительности существования самой федерации: организационно-управленческий (федерация как организационная схема государства) и правовой (федерация как юридическая конструкция государственного устройства).
1. Процесс совершенствования федеративных отношений в России: политико-стратегическая действительность, организационно-управленческий и правовой аспекты

Постановка вопросов, связанных с совершенствованием федеративных отношений в России, имеет смысл в двух планах:



  • организационно-управленческом, ориентированном на построение эффективного государственного управления, позволяющего достигать – в том числе путем перераспределения ресурсов - неких целей (стратегических и тактических), которые ставят перед собой органы власти разных уровней;

  • правовом, который позволяет, опираясь на признаваемые участниками процесса легитимными правовые нормы и оставаясь в рамках декларированного Конституцией предназначения государства, «справедливо» согласовать цели и интересы участников – путем принятия устанавливающих «правила игры» между ними нормативных актов различного статуса, заключения договоров, использования иных юридических инструментов.

«Поверх» двух указанных планов возникает политико-стратегическая действительность, в которой

  • с одной стороны, ведется политическая борьба за признание «своих» целей легитимными, за «нужный» способ соорганизации целей, за установление выгодных для себя «правил игры», за подходящие для этого разворачивание и трактовку правовых норм и предназначения государства;

  • с другой стороны, здесь возможно выдвижение стратегем, задающих общие рамки движения в двух указанных выше планах (организационно-управленческом и правовом).

В этом смысле политико-стратегическая действительность созначна политике в аристотелевском смысле – как сфере, где ставятся и решаются вопросы, кардинальные для общества в целом9. Вопросы, связанные с совершенствованием федеративных отношений, относятся к данной категории, поскольку от того, будут ли они поставлены и решены в соответствии с вызовами времени, зависит судьба страны и даже само ее сохранение в качестве единого государства.

Применительно к обсуждаемым вопросам средством, стыкующим организационно-управленческий и правовой планы, является такая конструкция, как федерация. В правовом смысле федерация является особой юридической конструкцией государственного устройства, в управленческом – организационной схемой государства, позволяющей «носителю» федерации как организации – федеральному центру (пока без конкретизации) «удерживать» государство как единое целое10.



Для задания пространства дальнейшего анализа дадим тезисный комментарий по поводу понятий юридической конструкции и организационной схемы, поясняющий также их связь – а, тем самым, и способ стыковки правового и организационно-управленческого планов.
2. Федерация в правовом и организационно-управленческом планах: юридическая конструкция и организационная схема

  1. «Деятельностное» рассмотрение позитивного права как способа организации («правовой регуляции») общественных отношений позволяет выделить следующие его «первичные элементы»: правовые ситуации, акты их правового решения и правовые средства, на которых данное решение основывается и которые позволяют его в реализовать в данной конкретной ситуации11.

  2. В качестве «первичных» правовых средств традиционно выделяются: запрещения, позитивные обязывания и дозволения. В процессе правовой регуляции общественных отношений эти правовые средства обычно функционируют не изолированно, а в цепочке других правовых средств, создающей определенное построение (структурную связь) правомочий, обязанностей, ответственности, процедур и т.д.12

  3. По отношению к типическим (повторяющимся) ситуациям правовые средства – и, соответственно, вышеупомянутые построения) могут формализовываться, приобретая характер юридической конструкции – типового построения, задающего набор лиц – участников правовой ситуации, ее обстоятельств (юридических фактов), процедур выдвижения требований и вынесения решений, возникновения в результате этих процедур прав и обязанностей у лиц-участников, наложение ответственности и т.д. в виде модельной схемы13, «по форме» которой одна правовая ситуация, «разрешаясь», переводится в другую или «снимается».

  4. По отношению к юридическим действиям «здесь и сейчас» юридическая конструкция выполняет функции организационной схемы. Во-первых, юридическая конструкция конституирует саму правовую ситуацию в качестве правовой (вне ее субъекты ситуации не становятся лицами – участниками правоотношений, а обстоятельства ситуации не становятся «обстоятельствами дела» – юридическими фактами). Во-вторых, она задает форму (порядок, процедуру) ее разрешения (преодоления, снятия) и определяет юридические последствия принятого решения.

  5. Первый момент, отмеченный в предыдущем тезисе, означает, что юридическая конструкция как организационная схема выполняет функцию властного удержания ситуации, не давая ее компонентам (в частности, лицам-участникам) «разбегаться». Второй момент предполагает способность организационной схемы разворачиваться, сдвигая ситуацию при сохранении конститутивной структуры правоотношений, заложенных в юридическую конструкцию.

Зафиксировав эти общие положения, необходимо разобраться с особенностями того конкретного варианта юридической конструкции федерации, который реализован в национальной правовой системе РФ.
3. Особенности юридической конструкции федеративного государства в национальной правовой системе России

Как показывает пример юридических конструкций гражданско-правовых договоров, сохранившихся со времен римского права, они являются весьма стабильными образованиями, переживающими как социально-экономические изменения, так и смену норм материального права. Юридическая конструкция федерации, помимо традиции, защищена еще и институционально, поскольку ее ядерная структура закреплена в Конституции14.

Данная ядерная структура включает набор лиц (Федерация, субъекты Федерации, местное самоуправление как уровни публичной власти, а также органы государственной власти федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления как субъекты публичной власти) и принцип разделения властей «по вертикали», выражающийся в выделении собственной компетенции каждого из уровней.

Компетенция, в свою очередь, представляется как предметы ведения уровней власти и полномочия ее органов, «первичное» разграничение которых закрепляется Конституцией. В частности, из этого первичного разграничения вытекают вполне определенные полномочия по законодательному регулированию «своих» и совместных предметов ведения, а также иерархия действия правовых актов в случаях коллизий их норм. Кроме того, из полномочий лиц вытекают их взаимные права и обязанности по отношению друг к другу.

В то же время эта ядерная структура имеет некоторые «степени свободы», допуская законодательную и договорную конкретизацию отдельных предметов ведения (в рамках, заданных Конституцией), дальнейшее разграничение предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами, дальнейшее разграничение полномочий между уровнями власти, передачу отдельных полномочий с уровня на уровень.

Но, несмотря на эти «встроенные» возможности разворачивания схемы (юридической конструкции) федерации за счет законотворчества, заключения договоров и соглашений, установления процедур передачи полномочий и т.д., появление новых компонентов, затрагивающих ядро конструкции, ограничено, в частности, горизонтами языка и оснований юридического мышления. По отношению к юридическому мышлению (в том числе и мышлению законодателя) юридические конструкции выполняют функцию «направляющих» схематизмов15. В большинстве случаев – даже если придерживаться юридико-позитивистского представления о произволе законодателя, происходит не создание («изобретение») новых конструкций, а «проектирование по прототипам», т.е. заимствование имеющихся в других национальных правовых системах готовых конструкций или их элементов.



Таким образом, происходящее можно квалифицировать как весьма инерционный (речь идет об «институциональной инерции») процесс разворачивания организационной схемы федерации. В правовом плане он представляется как конкретизация ее юридической конструкции в рамках указанных выше степеней свободы. В то же время он будет подталкиваться активностью лиц-участников, черпающих свои цели в действительности политической борьбы (за влияние, авторитет и т.д.), а также в том срезе организационно-управленческой действительности, который связан с перераспределением ресурсов. В этом смысле конкретизация юридической конструкции федерации выступает формой закрепления результатов политической борьбы и организационно-управленческой активности.

Но изменения юридической конструкции федерации, тем не менее, не являются лишь «чисто надстроечными» явлениями: они, как уже отмечалось, выступают правовым аспектом более глубоких процессов, протекающих в политико-стратегической действительности. Ибо юридическая конструкция федерации есть конструкция государственного устройства – а государственность есть «стратегическая реальность»16.

Так что же (и кто, какие стратегические субъекты) стоят за организационно-управленческой активностью и тактикой политической борьбы за ресурсы, влияние, статус и т.д.?
4. Политико-стратегическая действительность разворачивания организационной схемы федерации

Стратегический смысл наблюдаемой политической борьбы и организационно-управленческой активности состоит в стремлении повлиять на выбор одного из возможных вариантов разворачивания организационной схемы федерации – на каждом шаге такого разворачивания – но строго в границах пространства, очерчиваемого стратегическим «держателем» схемы17, которым в данный момент является Президентская власть18 (в лице Президента РФ, его Администрации и Полпредов, еще конкретнее – Комиссия Д.Н.Козака, занимающаяся разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, и аналогичные комиссии в федеральных округах). Это стратегическое положение Президентской власти легитимизируется, в частности, конституционными функциями Президента: как гаранта Конституции, функциями обеспечения сохранения целостности страны, разрешения противоречий во взаимодействии ветвей и уровней власти между собой и т.д.19

«Применительно к России образца 2001 года и в контексте утверждения федеральных округов авторы Доклада исходят из того, что функции президентской власти – прежде всего стратегические. В политическом плане это функции собирающие, т.е. конституирующие государство как нечто целое, обладающее общим интересом, пониманием/видением общего блага – в противовес частным политикам20 – экономической, социальной, этнокультурной и т.п., которыми призвано заниматься Правительство21. Кроме того, стратегические функции - это еще функции контрольно-надзорные.

В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб22. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином правовом пространстве России и т.д.»23



Каковы же могут быть политические цели участников процесса совершенствования федеративных отношений в рамках обозначенных стратегических возможностей использования правового потенциала действующей Конституции – и как при этом будет структурирован сам процесс?
5. Совершенствование федеративных отношений: возможные цели участников и структура процесса

Типы целеполагания участников процесса совершенствования федеративных отношений можно схематично охарактеризовать так:

  • Федеральная исполнительная власть: умеренно-реформистский тип целеполагания – проистекающий из необходимости обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие страны, проводить пенсионную реформу, реформы ЖКХ, электроэнергетики и т.д. - при том сдерживающем факторе, что территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти находятся в прямой или косвенной зависимости от субъектов федерации;

  • Региональная власть: консервативный тип - проистекающий из желания сохранить и юридически подкрепить существующие властные практики, характерные для сложившегося в стране «административного» типа регионализации24;

  • Местное самоуправление25: задачи выживания (поскольку вопросы жизнеобеспечения населения отнесены целиком к его компетенции – при хроническом дефиците бюджетов) + поиск ресурсов развития (в частности, за счет формально-юридического прояснения того, какие оно выполняет государственные полномочия – чтобы либо получить под них бюджетные компенсации, либо отказаться от их выполнения);

  • Президентская власть: задачи удержания целого (вытекающие из положения «держателя схемы») и задания стратегических рамок развития.

Процесс разворачивания организационной схемы федерации протекает по нескольким типам материала, уже структурированного отношениями, складывающимися вокруг значимых ресурсов26, что влияет на ход процесса (в рамках степеней свободы, задаваемых юридической конструкцией федерации) и порождает ряд вторичных конструкций:

  • Первый морфологический слой: дополнительное разграничение полномочий и «перетягивание» предметов совместного ведения связано с властными отношениями вокруг и по поводу использования этих полномочий и предметов ведения как особого «административного ресурса»;

  • Второй морфологический слой: «бюджетный федерализм» – как вторичная конструкция, порождаемая конституционно и законодательно закрепленной связью распределения полномочий с распределением бюджетных денег под их исполнение;

  • Третий морфологический слой: вторичные конструкции, возникающие вокруг идеологемы «выравнивания социально-экономического развития регионов» – и соответствующее перетягивание бюджетных средств и полномочий;

  • Четвертый морфологический слой: вторичные конструкции, возникающие из системных идей «повышения эффективности госуправления», требующие распределения полномочий адекватно складывающейся структуре социально-хозяйственной жизни с имманентными ей экономическими циклами27, а также задачам институциональной поддержки реформ электроэнергетики, ЖКХ, образования и т.д.


6. Проблемы использования правового потенциала действующей Конституции и необходимость нового стратегического самоопределения Президентской власти

Картина, описанная в предыдущем параграфе, получена в предположении «консервативного» стратегического самоопределения Президентской власти, которая уже отошла от «недеяния», чреватого развалом страны – но все еще не имеет ясной позитивной программы, довольствуясь мерами по стабилизации и восстановлению «управляемости». Такое самоопределение ведет лишь к малым коррекциям «институциональной инерции», заложенной в существующую организационную схему федерации. А значит, ряд проблем, неразрешимых в рамках данной схемы, со временем будет лишь обостряться:



  1. Описанное в предыдущем параграфе протекание процесса разворачивания организационной схемы федерации по разнородному материалу порождает противоречивые требования к использованию «степеней свободы», что требует стратегического выбора «приоритетного ресурса». Существующие концептуальные предложения склоняются к тому, чтобы определяющей структурой сделать бюджетный федерализм – однако тогда будут возникать разрывы, проистекающие из напряжений в других морфологических слоях28;

  2. Ядро юридической конструкции федерализма само содержит некоторые юридические противоречия: в список предметов ведения часто включены конкретные полномочия, некоторые предметы ведения понятийно сформулированы так, что то, что относится к ведению федерации, не всегда отличимо от предметов совместного ведения и т.д.29 Такие противоречия порождают весьма разные трактовки степеней свободы, оставляемых юридической конструкцией федерализма, создают стратегическую неопределенность;

  3. Нет четкой юридической фиксации того, что полномочия – это такие права, которые одновременно выступают и обязанностями – отчего затруднено введение механизмов ответственности за их неисполнение;

  4. В Конституции нет прямых указаний на права, которые могли бы служить основанием введения требований гарантировать работу жизнеобеспечивающих инфраструктур и вменить это в ответственность тому уровню власти, который реально способен их поддерживать, или хотя бы формализовать это как государственное полномочие – в противном случае муниципалитеты, которым вменено полномочие решать вопросы жизнеобеспечения населения, будут всегда «крайними», а граждане даже не смогут потребовать защиты своих прав.


Заключение

Попытки федеральной власти вернуть себе реальную ответственность за предметы исключительного ведения федерации, стремление упорядочить разграничение полномочий по предметам ведения совместного, учреждение федеральных округов как символ «возврата на территории», а также усиление контрольных функций свидетельствуют о том, что команда В.В.Путина постепенно приходит к осознанию значимости и неотложности нового стратегического самоопределения. Об этом говорит и возврат – после десятилетия безуспешных попыток – к идее проведения административной реформы30, без которой (как и без отлаженного процесса динамичного разграничения полномочий) власть не сможет «разобраться с сама с собой»31. А власть, которая не может разобраться с собой – уж точно не справится и с реформированием чего-то внешнего по отношению к себе – будь то социальная сфера или электроэнергетика.

В конечном счете, от того, насколько адекватен – по своевременности и по содержанию – окажется процесс стратегического самоопределения власти, зависит, будет ли реализован правовой потенциал первой Конституции новой России. В частности, этим определится, сложится ли в нашей стране реальная федерация, предполагающая множественность субъектов стратегирования (набор которых может включать не только регионы, но и крупные города, конфессии, этнокультурные общности и иные структуры гражданского общества) – или нам и дальше придется считать, что все зависит только от Президентской власти.

Другое дело, что немаловажным фактором, влияющим на наше будущее, будет принятие или непринятие Президентской властью идей и принципов расширенного функционального федерализма, субсидиарности, постнациональной сетевой государственности, суверенитета права, гражданского государства как публично-правовой корпорации и т.д. Эти идеи и принципы, как справедливо заметил О.И.Генисаретский, предложены в Докладе как результат «стратегического смотрения (provision)»32, т.е. провидения ответов на назревшие вызовы времени.



Но то, что открывается взгляду (пусть и «стратегическому») есть перспектива, ограниченная горизонтом – который, как известно, зависит от позиции, на которой стоишь. И все же, какие бы шаги вперед мы не совершали, как бы не меняли наши позиции, какие бы перспективы перед нами не открывались, не стоит забывать о той твердой опоре, которую дает любой стране ее конституция33. Есть основания надеяться, что Россия, в течение очень непростого для нее XX века шесть раз сменившая свое государственное устройство, в наступившем веке хотя бы в этом не окажется исключением.


* Опубликовано в: Материалы научно-практической конференции «Настоящее и будущее федерализма в России». Серия «Федерализм», вып. 2 / Сост. и общ. ред. А.Л. Алферова – М.: Международный республиканский институт, ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2002. С. 227-239.

1 См.: Государство. Разграничение полномочий. Доклад 2001. Полное название: Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. Под ред. О.Б.Алексеева, О.И.Генисаретского, П.Г.Щедровицкого. - Нижний Новгород-Москва: ООО "Издательский дом Третий Рим", ЦСИ ПФО, 2002. Интернет-публикация Доклада: http://www.prometa.ru

2 См.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления / Государство. Разграничение полномочий… С. 54.

3 Там же. С. 16, 55.

4 Генисаретский О.И. Российская государственность в гражданско-правовой и корпоративной перспективе / Государство. Разграничение полномочий… С. 147.

5 Не меньшее значение в общественной жизни имеют, к примеру, партнерские, ассоциативные или коалиционные отношения, не говоря уже о корпоративных (примечание О.И.Генисаретского).

6 Генисаретский О.И. Указ. соч. С. 150.

7 Представление о «раскрытии правового потенциала» Конституции связано с существующим пока разрывом между предписаниями ее норм и реальной жизнью. Ср.: «Если исходить из намеченных в российской Конституции ориентиров правового, социального государства, озабоченного в первую очередь обеспечением прав и свобод своих граждан, то дело остается за малым: выстроить и проводить в жизнь политику, отвечающую этим ориентирам не только "в целом" и на словах, но во всех деталях и подробностях, прежде всего в задействуемых подходах, методах, средствах и процедурах. Если формулировать "коротко и выразительно", мы придем к хорошо знакомой формуле: "Давайте выполнять собственную Конституцию!" Чем не национальная идея? Придет время изменить Конституцию - изменим, однако на предлагаемую формулу это не повлияет. Но и без этого работы хватит на десятилетия, ибо разрыв между Конституцией (нормативной действительностью вообще) и реальной жизнью огромен: это, если угодно еще одна разновидность богатства России - конституционный потенциал». (Рац М.В. Русская идея и еврейский вопрос. // Рубежи. 1998. №2). В некоторых случаях – в частности, когда правовые рамки Конституции оставляют власти большое количество «степеней свободы» - преодоление указанного разрыва связано с необходимостью – при сохранении норм Конституции в качестве норм прямого действия – их конкретизации законами и иными правовыми актами. В этом контексте, говоря о «презумпции неприкосновенности» Конституции РФ, мы используем метафору «потенциала конкретизации» Конституции.

8 См.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 13-14, 37-38.

9 Основатель политической науки Аристотель противопоставлял «ремеслу» как частному занятию и умению (техне) – политику как решение вопросов, касающихся судьбы общества как целого и составляющих в демократическом государстве «дело всех» – т.е. то, что в Риме именовали «публичными вещами (делами)» (res publica) – в отличие от частных дел и интересов. При этом процесс осуществления публичной политики понимался как «общение», консолидирующее («собирающее») государство в его стремлении к «общему благу». Ср.: “...и к высшему из всех благ стремится то общение, которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение называется государством или общением политическим”. - Аристотель. Политика. Книга третья (Г), фрагм. 1276b. // Соч.: В 4 т. - М.: Мысль, 1984. Т. 4. С. 449–450. В данном контексте подчеркнем, что «общение» – одного корня со словами «общность», «общество». Представление о человеке как «общественном существе» восходит к аристотелевскому определению его как «политического (полисного) животного». Политического – как существующего в обществе (полисе) и посредством общения.

10 В этом смысле «носитель организации» (в данном случае – федерации) выступает одновременно «держателем» ее организационной схемы. Подробнее о соответствующем понятии организации см.: Попов С.В. Методология организации общественных изменений // Кентавр. №26 (июнь 2001 г.)

11 См.: Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи. - М.: Статут, 2000. С. 24-31.

12 Там же. С. 31-33.

13 Там же. С. 33-40.

14 «Модельный» характер юридической конструкции соотносит ее не только с данной (имеющей место «здесь и сейчас») правовой ситуацией – но и со всеми прошлыми и будущими ситуациями данного типа. Условиями подобного обобщения и переноса является, во-первых, циклическая воспроизводимость некоторых отношений общественной жизни; во-вторых, институциональная оформленность (структурированность) этих отношений, придающая им ту «членораздельность», которая нужна для применения юридической конструкции в качестве организационной схемы.

Действенность «модельной» юридической конструкции в новой ситуации означает также ее нормативность (Конституция в этом смысле выступает «высшей» нормой). По отношению к ряду повторяющихся правовых ситуаций одного типа трансляция юридической конструкции в качестве действующей нормы (модели-образца) задает механизм воспроизводства деятельности в ее правовой организации. Фоном данного воспроизводства деятельности является упомянутое выше циклическое воспроизводство общественных отношений и оформляющих их институтов. О воспроизводстве деятельности см.: Щедровицкий Г.П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития / Щедровицкий Г.П. Избранные труды. - М.: Школа культурной политики, 1995. С. 199-200. О воспроизводстве сферы права (т.е. системы правовой организации деятельности) см.: Марача В.Г., Матюхин А.А. Правовые институты, сфера права, правовая культура // Научные труды «Адилет» (г. Алматы). 1998. №1(3). С. 24-26. О воспроизводстве институтов см. в той же работе, а также в: Генисаретский О.И. Методологическая организация системной деятельности / Разработка и внедрение автоматизированных систем в проектировании. Теория и методология. - М.: Стройиздат, 1975. С. 416-42. См. также обобщающую монографию: Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы: Высшая школа права «Адилет», 2000.



15 В аспекте своей «модельности» юридическая конструкция является продуктом обобщения – первоначально (как в случае судебных прецедентов) чувственно-эмпирического. Поскольку речь идет об эмпирии (опыте), получаемом в процессе воспроизводящейся деятельности, это обобщение по своему характеру можно определить также как практически-деятельностное. Выражаясь языком И.Канта, юридическая конструкция может рассматриваться как непосредственная форма чувственности (практической деятельности) – и, в то же время, она уже обладает «членораздельностью» (различительностью структурных элементов), характерной для рассудка и допускающей более «высокие» формы обобщения (в частности, понятийную проработку). Тем самым юридическая конструкция полностью подпадает под кантовское определение схематизма как чувственного условия возникновения рассудочных понятий и «подведения» чувственно-данной предметности под общие категории (Кант И. Критика чистого разума / Кант И. Сочинения. В 6 т. Т. 3. - М.: Мысль, 1964. С. 220-227).

Прошедшие понятийно-категориальную проработку в юридическом мышлении элементы юридических конструкций (лица, «стороны», права и правомочия, обязанности и обязательства, формы ответственности и т.д.) становятся абстракциями, с которыми оперирует мышление конкретных участников правовых ситуаций. При этом модельные схемы юридических конструкций, «снимаемые» с деятельности (в правовых формах ее организации), выступают не только как схематизм в кантовском смысле (условие подведения обстоятельств чувственно-данной ситуации под эти абстрактные элементы), но и как схематизм самого юридического мышления – логика разворачивания этих абстракций, обоснования правового решения ситуации и т.д. По отношению к юридическому мышлению подобный схематизм можно назвать «направляющим». Подробнее о направляющих схемах и схематизмах см. в работе: Розин В.М. Онтологические, направляющие и организационные схематизмы мышления // Кентавр. №. 20 (ноябрь 1998 г.)



16 См.: Генисаретский О.И. Российская государственность... С. 146.

17 См. примечание 10.

18 Представление о «Президентской власти» в качестве особого институционального компонента государственной власти, отличном от ее исполнительной ветви, возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в России, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

Однако, в противовес данной классической теории, анализ разделов Конституции РФ 1993 года, посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в РФ, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, особая группа конституционных норм, задающих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Российской Федерации (как институту – «Президентской власти», или президентуре).



О том, правомерно ли в рамках российской модели разделения властей обособление Президентской власти в качестве «ветви» (т.е. «на равных» с тремя ветвями власти классической теории), в литературе ведется многолетняя дискуссия. Однако, несмотря на всю разницу точек зрения, совершенно бесспорно то, что закрепленная в российской конституции модель президентуры подразумевает особое положение Президента в системе разделения властей и механизме сдержек и противовесов. Данная модель всенародно избранного Президента – выразителя общенационального интереса находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства (ч.1 ст.80), а также «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч.2. ст.80). «В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он… обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (там же). Кроме того, Президент «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч.1 ст.85).

19 См. предыдущее примечание.

20 См. примечание 9.

21 Так, согласно части 3 статьи 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».

22 Политический ресурс самого Президента усиливается реальным политическим и организационным весом Администрации Президента и ее аппаратных подразделений, а также других специализированных исполнительских структур “президентской власти” в горизонтальном (национальном) и вертикальном (региональном, местном) разрезах. В числе таких структур национального уровня особо выделим формируемый и возглавляемый Президентом конституционный орган – Совет Безопасности.

23 См.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 35-36.

24 С точки зрения ЦСИ ПФО, сложившаяся в 1992-99 гг. в России «административная» модель регионализации (когда регион образуется как территориальное образование в административных границах субъектов федерации), успешно справляется с задачей охранения «феодальных вольностей» региональных лидеров, превратившихся в «региональных баронов». Однако, консервируя тем самым существующие властные практики, данная модель не реагирует на вызовы, связанные с вхождением России в глобализирующуюся мировую экономику, настоятельно требующие «новой регионализации» России. - См.: На пороге новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. – Нижний Новгород, 2001.

25 В контексте решение задачи разграничения предметов ведения, полномочий и функций органы местного самоуправления, хотя и «не входят в систему органов государственной власти» (статья 12 Конституции РФ), но, решая «вопросы местного значения», выполняют ряд государственных функций – а поэтому являются полноправными участниками процесса совершенствования федеративных отношений. Данный «функциональный аргумент» является одной из причин, обуславливающих необходимость переосмысления представлений о государстве и государственности в пространстве правопонимания и перехода к идеям расширенного федерализма и функционального федерализма. См.: Генисаретский О.И. Российская государственность... С. 150-153, 156-164; Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 15, 58-60.

26 В основание данного фрагмента текста положена версия системного подхода, разработанного в 1960-е годы в рамках Московского методологического кружка. Данным подходом, возникшим из осознания недостаточности «обычного» структурного анализа (основанном на категориях «элементы – связи - структура») предполагается использование пяти основных взаимосвязанных категорий: процесс – материал - морфологическая структура – функциональная структура – структура связей. – См: Щедровицкий Г.П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности / Щедровицкий Г.П. Избранные труды. - М.: Школа культурной политики, 1995. С. 249-263.

Логика данного фрагмента текста основана на том, что процесс, протекающий по некоторому материалу, оставляет после себя след (или отпечаток) – морфологическую структуру. Другой процесс, протекающий по тому же материалу, уже должен учитывать ограничения, связанные с «рельефом» (морфологической структурой), сформированным первым процессом. Морфологическим структурам противостоят функциональные структуры, отражающие уже не материальную, а деятельностно-практическую сторону процесса (в этом смысле функция есть структурный срез практики, деятельности) и структуры связей («самих» связей – в отличие от соединяемых ими материальных элементов). Четыре слоя возникают потому, что процесс разграничения полномочий (выступающий механизмом разворачивания организационной схемы федерации) протекает многократно (мы исходим из презумпции динамического характера распределения полномочий – см.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 18-19). Исходное распределение полномочий, имевшее вначале смысл функциональной структуры («заточенной» под определенные практические задачи, решаемые властью), по отношению к новому процессу (пере)распределения полномочий (под иные функции) выступает уже в роли морфологической структуры, накладывающей ограничения на возможности перераспределения. Результаты перераспределения полномочий «отслаиваются» во «вторичные» морфологические структуры и т.д.



27 См.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 52-53.

28 Подробнее о недостатках существующей модели бюджетного федерализма, имеющего распределительный характер, см.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 49-52, 64-65.

29 Подробнее см.: Алексеев О.Б., Марача В.Г., Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 13-14, 38.

30 Описание безуспешных попыток от лица их активных участников см. в: Краснов М.А. История попыток административной реформы (1991–2001 гг.) // Институт права и публичной политики, 2001. - http://www.ilpp.ru/projects/govern/krasnov/krasnov.html; Рац М.В. Административная реформа: вышедшая из моды тема или жизненная необходимость? // Независимая газета. НГ – сценарии. 1998. № 9.

31 Ср.: «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач… надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые». - Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. 18 апреля 2002 г., Москва. - http://president.kremlin.ru/events/510.html

32 См.: Генисаретский О.И. Российская государственность... С. 172.

33 Курьезен, но поучителен пример Латвийской Республики, рецепировавшей (т.е. повторно принявшей) в смутное время после обретения независимости в 1991 году свою довоенную Конституцию.




Каталог: file db
file db -> Садовников Эрнест Эрнестович, ведущий специалист кк " сплан" Ключевые слова: конфликт, функция управления, типология, компромисс, переговоры. Аннотация в статье проведено исследование
file db -> Верхоглазенко В. Н. Модульный подход в обучающем консультировании
file db -> Валерий Федорович Вахрушев
file db -> Единое культурное пространство в Новгородской области: взгляд неравнодушного неновгородца
file db -> Семинары, тренинги Тренинг «Стресс-менеджмент для главных бухгалтеров»


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница