Законодательная и нормативно-правовая база системы управления земельными отношениями в Российской Федерации



страница5/26
Дата12.01.2018
Размер1.13 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26
1.2 Законодательная и нормативно-правовая база системы управления земельными отношениями в Российской Федерации

В соответствии с нормами ст.72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство, т.е. совокупность законодательных актов, регулирующих земельные отношения, равно как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ [1]. Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а в законодательстве субъектов РФ правовое регулирование осуществляется на основе этих принципов применительно к условиям каждого субъекта.[68]

Основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим использование земельных участков, является Земельный кодекс РФ. При этом если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены кодексом, применению подлежат правила международного договора.

Во исполнение норм названной ст.72 Конституции РФ, Земельный кодекс прямо устанавливает, что некоторые вопросы, касающиеся земельных отношений, регулируются исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. [26]

Большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки. Например, в п. 2 ст. 28: «Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»[4].

Согласно п.1 ст.2 Земельного кодекса нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать названному кодексу. После вступления в силу Земельного кодекса РФ начался новый этап в формировании земельного законодательства. Если в 90-х годах самые актуальные вопросы развития земельных правоотношений регламентировались указами Президента РФ, то в настоящее время все основополагающие вопросы оборота и использования земельного фонда регулируются федеральными законами и законами субъектов РФ. [78]

Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ. В нём содержатся нормы о разграничении собственности на земельные участки, о действительности ранее выданных документов о правах на земельные участки, о порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, об обязанности юридических лиц переоформить отдельные права на земельные участки и т.д.

Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 № 221-ФЗ, вступивший в действие с 01.03.2008. Названный федеральный закон регламентирует порядок «превращения» абстрактного понятия «земельный фонд» в юридически определенный объект экономических и социальных отношений – земельный участок.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 31.07.2002 № 101-ФЗ. Данный нормативный акт принят для урегулирования вопросов, возникающих в практике использования сельскохозяйственных земель. В законе содержатся нормы, адресованные как тем лицам, которые уже имеют какие-либо права на земельные участки, так и тем, кто только предполагает приобрести земельные участки с/х назначения на каком-либо праве.

Федеральный закон «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004 № 172-ФЗ. Указанный закон принят во исполнение нормы п.1 ст.8 Земельного кодекса, предусматривающей необходимость принятия федерального закона о порядке перевода земель из одной категории в другую.

Федеральные законы «О мелиорации земель» от 10.01.1996 № 4-ФЗ и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16.07.1998 № 101-ФЗ. Названные федеральные законы приняты и вступили в действие задолго до принятия Земельного кодекса РФ. Однако, до настоящего времени эти нормативные акты являются действующими и редакции их содержания изменяются по мере изменения норм законодательства, содержащихся в других федеральных законах. Нормы указанных законов направлены на регламентацию вопросов безопасности и продуктивности земледелия, обеспечения сохранения и повышения плодородия земель и т.п.[62]

Наряду с федеральными законами, действие норм которых направлено в основном на урегулирование земельных отношений, существует множество законов, которые содержат лишь некоторые нормы, регулирующие земельные вопросы, или нормы, которые, наряду с проблемами земельных правоотношений, регламентируют вопросы в отношении иных объектов. К таким федеральным законом следует отнести, например:



  1. Федеральный закон «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан», который регулирует помимо вопросов деятельности садоводческих обществ (как юридических лиц), вопросы возникновения прав на земельные участки, предназначенные для ведения садоводства и огородничества, и правила распоряжения такими участками.

  2. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Указанный нормативный акт по спектру регулируемых вопросов близок к вышеназванному ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Однако, последний закон, хотя формальное имеет предметом своего регулирования порядок учета всех объектов недвижимости, в настоящее время в полной мере актуален только для земельных участков. В отношении иных объектов сфера действия названного закона ограничивается нормами о переходном положении. В отличие от этого, закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» полностью применим в отношении всех объектов недвижимого имущества, а соответственно, и земельных участков.

  3. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ. Указанный закон рассматривает земельный фонд как неотъемлемый компонент природной среды, определяет правила его безопасного, эффективного и целесообразного использования.

На федеральном уровне отношения по эффективному использованию регионального земельного фонда могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Земельному кодексу и федеральным законам. Именно этот вид нормативных правовых актов наиболее активно использовался в законодательстве 1990-х годов - практически вся аграрная и земельная реформы регулировались именно указами Президента РФ. Достаточно назвать сыгравшие знаменательную роль в развитии земельного законодательства постперестроечного периода Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности", от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" и др. Все они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации", который на сегодняшний день является фактически единственным из действующих указов Президента РФ в области земельных отношений. При этом в период после введения в действие Земельного кодекса РФ указы Президента РФ уже не являются столь актуальными источниками правовых норм, регулирующих вопросы использования земельного фонда. Более того, даже в тех случаях, когда законом предписано регулирование вопроса именно указами Президента РФ, до настоящего времени такие акты не приняты. [52]

Следующим по юридической силе нормативным актом, который может содержать нормы, регулирующие правила землепользования, является постановление Правительства РФ. Данный вид нормативного регулирования используется, как правила, используется при необходимости конкретизации уже существующих правил, содержащихся в иных актах большей юридической силы. Например, постановлением Правительства РФ может быть определен конкретный орган государственной власти, в полномочия которого вменяется выполнение тех или иных функций, порядок их выполнения и т.п. (например, см. постановление Правительства РФ от 30.12 2009 г. N 1131 «О полномочиях федерального агентства воздушного транспорта по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель».[26]

В отдельных случаях необходимость принятия решения Правительством РФ прямо предусмотрена в законе. Например, постановление Правительства № 717 от 02.09.2009 «О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса» принято во исполнение ст.25 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и автомобильной деятельности в Российской Федерации». Аналогична ситуация и с постановлением Правительства РФ № 688 от 20.08.2009 «Об утверждении правил установления на местности границ объектов землеустройства», принятым во исполнение нормы ст.17 ФЗ «О землеустройстве». Из анализа нормативного регулирования земельных отношений следует сделать вывод о том, что решения Правительства РФ как органа исполнительной (а не законодательной) власти не имеют самостоятельного значения и не устанавливают новых правовых норм, а только конкретизируют существующие правила, определяя субъект исполнения функции, правила и сроки её исполнения, утверждая формы документов и т.п.[14]

Как выше уже указывалось, отношения по использованию земельных участков регулируются не только федеральным законодательством, но и законами субъектов РФ. В основном на уровне субъекта РФ нормативное регулирование осуществляется в отношении тех вопросов, решение которых поручено субъектам РФ федеральными нормами. Например, нормами закона Оренбургской области установлен минимальный срок аренды сельскохозяйственных угодий (п. ст.7 закона области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Оренбургской области» принят во исполнение п.3 ст.9 одноименного ФЗ) [8], законом области установлены предельные размеры предоставления земельных участков (закон «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданами на территории Оренбургской области» принят во исполнение норм ст.33 Земельного кодекса РФ) и т.д.

В Оренбургской области законодательная деятельность ведется достаточно активно. И по многим вопросам, по которым федеральным законодательством предусмотрено принятие правовых актов субъектов РФ, в Оренбургской области приняты соответствующие законы области.

Основы совместного ведения земельным фондом Российской Федерации и Оренбургской области отражены в основном законе Оренбургской области – Уставом Оренбургской области.[24]

Закон Оренбургской области «О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области» регулирует общий порядок управления и охраны земельных ресурсов Оренбургской области.
Утверждаются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными ресурсами. Территориальным органом Федеральной службы земельного кадастра России, осуществляющим на территории Оренбургской области контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель, государственному контролю за использованием и охраной земель является Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Оренбургской области. Определяется собственность на землю граждан и юридических лиц, государственная собственность на землю, собственность муниципальных образований, а также формы реализации прав собственников в части земельно-имущественных отношений Оренбургской области. Контроль за использованием и охраной земель осуществляется администрацией Оренбургской области, органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с федеральным и областным законодательством. Устанавливается административная, дисциплинарная и уголовная ответственность за земельные правонарушения.[8]

Закон Оренбургской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» регламентирует нормы, устанавливающие минимальные размеры для отдельных видов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а так же правила отчуждения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Уточнены основания приобретения указанных участков. Закон устанавливает порядок приобретения в аренду, купли-продажи земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и условия принудительного изъятия и прекращения прав на них, так же порядок информирования о сделках с земельными участками и долями земель сельскохозяйственного назначения. Уточнены полномочия государственных органов и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками и земельными долями из земель сельскохозяйственного назначения.

Постановления Правительства Оренбургской области так же играют важную роль в формировании эффективного использования земельного фонда.[70]

Постановление Правительства Оренбургской области от 1 апреля 2009 г. N 132-п «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Оренбургской области» - утверждается форма ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую и форма ходатайства об изменении категории земельного участка в границах населенного пункта или исключении земельного участка из границ населенного пункта при утверждении генерального плана населенного пункта. Также утверждается перечень документов, необходимых для приложения к указанным ходатайствам.

Постановление Правительства Оренбургской области от 30 ноября 2007 г. N 414-п «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов» - утверждаются новые результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Оренбургской области, определяется состав видов разрешенного использования.

Постановление Правительства Оренбургской области от 26.07.2007 N 256-п. (ред. от 03.09.2008) «Об утверждении порядка определения размеров и условий внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности оренбургской области» - принят в целях реализации принципа платности использования земли, определяет основания для приобретения прав арендатора на земельные участки, арендодателем земельных участков от имени Правительства Оренбургской области выступает министерство природных ресурсов, земельных и имущественных отношений Оренбургской области.[45]

И самыми низкими по уровню юридической значимости, но не по степени их актуальности в системе правового регулирования эффективности использования регионального земельного фонда, являются акты органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления – это одна из первых ступеней, на которую «наступает» потенциальный землепользователь при оформлении своих прав по использованию земельных участков, при осуществлении контроля за эффективностью использования земель, при получении консультационной помощи по интересующим вопросам соответствующей практики. Соответственно, нормы, установленные актами органов местного самоуправления, являются необходимым и востребованными правилами регулирования той или иной ситуации. Возможность установления таких правил на муниципальном уровне не противоречит действующему законодательству. В частности, актами органов местного самоуправления в отдельных случаях могут и должны быть установлены максимальные размеры земельных участков (п.2 ст.33 Земельного кодекса РФ, ст.4 закона Оренбургской области «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданами на территории Оренбургской области»), ставки земельного налога (ст.387 Налогового кодекса РФ), порядок предоставления земельных участков (п.10 ст.3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», ст. 35 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и т.д. [8]

Для построения эффективной системы регулирования земельных отношений связанных с земельными участками и недвижимость в целом, необходимы действия с законодательной стороны так и органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким Федеральным органом на территории Оренбургской области является Управление Федеральной регистрационной службой.

Под эффективным использованием регионального земельного понимается достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве.

Теоретическим фундаментом эффективного использования регионального земельного фонда является единый набор принципов, которые могут быть объединены в следующие четыре группы:

1. Принципы, основанные на представлениях пользователя: полезности, замещения, ожидания;

2. Принципы, связанные с землей, зданиями и сооружениями: остаточной продуктивности, вклада, возрастающей и уменьшающейся доходности, сбалансированности, экономической величины и экономического разделения.

3. Принципы, связанные с рыночной средой: зависимости, соответствия, предложения и спроса, конкуренции и изменения.


  1. Принцип наилучшего и наиболее эффективного использования.

Эффективность использования регионального земельного фонда имеет особенности, оказывающие непосредственное влияние социально-экономическое положение региона:

  • земля не является результатом предшествующего труда;

  • пространственно ограничена;

  • незаменима другими средствами производства;

  • обладает постоянством местоположения;

  • неизнашиваема при правильном использовании;

  • территориально разнокачественная;

  • характеризуется специфической полезностью каждого конкретного земельного участка;

  • обладает плодородием и в сельском хозяйстве наиболее эффективно используются все её полезные качества;

  • практически во всех сферах деятельности человека (кроме сельского и лесного хозяйства) выступает в основном в качестве пространственного операционного базиса, поэтому неразрывно связана с объектами, на ней расположенными: зданиями, сооружениями, дорогами, мелиоративными сооружениями, прочими материальными элементами, созданными трудом человека, так называемыми улучшениями.

Таким образом, управление использования региональным земельным фондом на землях различных категорий и целевого назначения имеет ряд особенностей. Организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Отсутствие реального разделения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Законодательством была давно введена частная собственность на землю, и функционировал рынок земли, была разрешена купля-продажа земель.

Нормотворческая деятельность эффективного использования земельного фонда, как на федеральном, так и на региональном уровне (Оренбургская область) ведётся достаточно активно, но не является достаточно проработанной, что ведёт к проблемам при её использовании.




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница