Об институте урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе



Скачать 126.02 Kb.
Дата16.02.2016
Размер126.02 Kb.
Тимур Леонидович Козлов,

кандидат юридических наук


Об институте урегулирования конфликта интересов на

государственной и муниципальной службе

Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ в 2008 г., в качестве одной из мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. На реализацию указанной меры направлены, в частности, положения нового Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В то же время данный институт не является для российского законодательства абсолютно новым, т.к. используется относительно давно, в том числе, применительно к служебным отношениям, например, в федеральных законах от 27.07.2004


№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Почему ситуации конфликта интересов уделяется особое внимание в нормах приведенных законов?

Законодательно закрепление рассматриваемого механизма, в числе прочего, направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на службе. Наличие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе при реализации необходимых социально-экономических программ и мероприятий, особенно в условиях мирового финансового кризиса, последствия которого испытывает Россия, разрушает фундаментальные демократические процессы, подрывает политические и правовые устои государственной власти и ее авторитет.

Должностные обязанности возлагаются на государственных служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Объем и содержание должностных обязанностей конкретного государственного служащего вытекают из соответствующих нормативных правовых актов, должностного регламента и служебного контракта. Вся практическая деятельность государственного служащего должна быть направлена на добросовестное выполнение служебного долга, обеспечение интересов общества и государства.

Введение института урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предопределено наряду с прочими факторами и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (1993). Согласно п. 4 ст. 7 «Публичный сектор» названной Конвенции ООН каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц1, к которому отсылает названная Конвенция ООН, механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов регламентированы в следующих положениях главы II «Коллизии интересов и отказ от права»:

государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных либо финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением (п. 4);

в той мере, в какой к этому обязывает должность, и в соответствии с законами или административными положениями государственные должностные лица сообщают о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов (п. 5);

государственные должностные лица никогда не пользуются недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций (п. 6);

государственные должностные лица действуют сообразно с мерами, установленными законом или административными положениями, для того, чтобы после ухода со своих официальных должностей они не злоупотребляли своим прежним служебным положением (п. 7).

Положения, касающиеся урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе, закреплены в ряде нормативных правовых актов Российской Федерации.

В пункте 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (в ред. Указа от 16.07.2009 № 814), установлено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

Статья 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязывает государственного (муниципального) служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения государственный (муниципальный) служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника.

Аналогичное положение содержит п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муницпальной службе в Российской Федерации»), где также говорится об обязанности гражданского (муниципального) служащего сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов и принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Понятия «непосредственный начальник» и «представитель нанимателя» не совпадают, в связи с чем требуется разрешение этой коллизии на практике, например, путем подачи письменного заявления (служебной записки, рапорта) на имя руководителя органа – представителя нанимателя через непосредственного начальника.

В свою очередь представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Подробному описанию существа конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, его определению и признакам посвящены ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ и ст. 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ.

Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда указанным правам и законным интересам.

Основным конфликтогенным признаком выступает наличие или возможность возникновения противоречия между личными интересами государственного (муниципального) служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта.

Общественная опасность, коррупциогенность ситуации конфликта интересов состоит в том, что личная заинтересованность государственного или муниципального служащего может повлиять на объективное исполнение им должностных (служебных) обязанностей, приведет к возникновению противоречия с интересами государственной или муниципальной службы. Например, при выполнении иной оплачиваемой работы, – если государственный служащий реализует функции государственного органа в части организации и проведения конкурсов на закупку материально-технических средств и одновременно преподает на платных курсах подготовки специалистов коммерческих организаций, обеспечивающих участие их организаций в конкурсах на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

В этом случае имеет место потенциальный конфликт интересов, для предупреждения которого государственный служащий обязан проинформировать о своей личной заинтересованности представителя нанимателя в письменной форме.

Практика прокурорского надзора позволяет выделить следующие правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе:

1) непринятие государственным или муниципальным служащим мер по предотвращению возникшего или могущего возникнуть конфликта интересов, а равно неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;

2) непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

3) владение государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;

4) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

5) занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов.

Основной задачей гражданского служащего и представителя нанимателя является предотвращение случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях. Цель – недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекту.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять: в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов (ч. 4) или осуществляться путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего (ч. 5).

Часть 2 ст. 32 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ дает право представителю нанимателя отстранить от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом ему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы.

В случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ).

Имеется разночтение в нормах Федеральных законов от 27.07.2004
№ 79-ФЗ (ч. 2 ст. 17), от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ч. 2.1. ст. 14) и от 25.12.2008
№ 273-ФЗ (ч. 6 ст. 11) относительно вопроса передачи государственными и муниципальными служащими ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), которыми они владеют, в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ.

В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» речь идет об обязанности государственных и муниципальных служащих передать такие бумаги в доверительное управление без каких-либо условий. Норма содержит лишь цель передачи – предотвращение конфликта интересов. В то же время федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ и от 02.03.2007 № 25-ФЗ устанавливают такую обязанность государственных гражданских и муниципальных служащих лишь при условии, что владение служащими приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов.

Вместе с тем с учетом более поздней даты принятия и специального характера Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ согласно преамбуле которого он устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, применению подлежит ч. 6 ст. 11 этого Федерального закона.

Поскольку конфликт интересов является оценочной категорией, то это означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его возникновением сторонами служебного контракта – гражданского служащего и представителя нанимателя. В этом случае необходим кто-то третий, кто может и имеет право разрешать подобную ситуацию. Введя в правовое поле такую категорию, как конфликт интересов, законодатель предусмотрел и организационный механизм его урегулирования. Для этого в государственном органе образуются специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Как следует из названия, круг вопросов, который может быть предметом рассмотрения данных комиссий, шире, чем разбирательство только конфликтов интересов2.

На основании ч. 8 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов утверждается Указом Президента РФ.

Антикоррупционный потенциал рассматриваемого института очевиден. Своевременное рассмотрение ситуаций личной заинтересованности государственных и муниципальных служащих, которая может привести к конфликту интересов, позволяет избежать собственно самого конфликта. С другой стороны, работа комиссий по урегулированию конфликта интересов носит профилактический характер, поскольку решения об отнесении тех или иных случаев к ситуации конфликта интересов становятся общеизвестны в пределах государственного органа и служит основой формирования антикоррупционного мышления и поведения.

Вопрос эффективности работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, а также проблема совершенствования деятельности государственных и муниципальных органов по его выявлению, предотвращению и урегулированию является предметом научных исследований НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2008 г.

В рамках курсов повышения квалификации государственных гражданских служащих по антикоррупционной тематике, проводившихся в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в октябре 2009 г., сотрудниками НИИ Академии проведено анонимное анкетирование слушателей. В анкетировании приняло участие 87 гражданских служащих Росреестра. На рассмотрение слушателей было представлено 7 вопросов, касавшихся образования и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов, а также предложений по совершенствованию деятельности комиссий.

На вопрос: «Образована ли в Вашем органе комиссия по урегулированию конфликта интересов?», большинство отвечавших – 78 (89,7%) – ответили утвердительно. При этом 45 (51,7%) респондентов ответили отрицательно на вопрос: «Проводились ли заседания комиссии в Вашем органе?», а 16 (18,4%) человек сообщили о том, что им не известно о проведении таких заседаний, и только 26 (29,9%) ответили утвердительно.

На вопрос: «Если заседания проводились, то какие вопросы служили предметом рассмотрения», ответили всего 29 человек, т.е. лишь 33,3% опрошенных. При этом 17 респондентов (58,6% от числа ответивших или 19,5% от общего числа) указали в качестве рассматриваемых комиссиями вопросов несоблюдение требований к служебному поведению, а 12 человек (41,4% и 13,8% соответственно) – урегулирование конфликта интересов.

Среди конкретных примеров ситуаций, рассмотренных комиссиями, приводилось некорректное обращение с гражданами, оказание предпочтения организациям а также родственникам из коммерческих структур.

Комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой (не применяется), а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Типичным нарушением законов при формировании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, выявленным в ходе прокурорских проверок в 15 регионах Российской Федерации, является несоблюдение требований к составу комиссий: отсутствие независимых экспертов в их составе, включение недостаточного числа независимых экспертов вместо установленной законом одной четверти состава, указание в акте государственного органа персональных данных независимых экспертов.

Основным недостатком образуемых в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 03.03.2007 № 269, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов является их вспомогательная, а не основная роль в вопросах регулирования служебного поведения государственных служащих и рекомендательный характер принимаемых решений.

Основной формой работы комиссии является заседание (раздел IV Положения), по результатам которого может быть установлено наличие или отсутствие признаков нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению (п. 33 Положения). В последнем случае представителю нанимателя рекомендуется указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению, а также провести в государственном органе мероприятия по разъяснению гражданским служащим необходимости соблюдения таких требований.

То есть речь даже не идет о рекомендациях относительно привлечения гражданского служащего к дисциплинарной или иной ответственности.

В случае рассмотрения вопросов, связанных с личной заинтересованностью гражданского служащего, комиссия может установить ее наличие или отсутствие, что приводит или может привести к конфликту интересов (п. 34 Положения). В случае наличия личной заинтересованности представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов. Однако Положение не конкретизирует виды таких рекомендаций (перевод на другую должность, внесение изменений в должностной регламент, объявление дисциплинарного взыскания и т.д.).

В пункте 42 Положения делается оговорка, что в случае установления комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка в действиях (бездействии) гражданского служащего, в том числе в случае неисполнения им обязанности сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также в случае непринятия гражданским служащим мер по предотвращению такого конфликта представитель нанимателя после получения от комиссии соответствующей информации может привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ.

Однако по приведенной норме возникает ряд вопросов.

Во-первых, не являются ли несоблюдение (нарушение) требований к служебному поведению и дисциплинарный проступок тождественными понятиями? Если это так, то каково соотношение проверки информации о факте нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению, осуществляемой комиссией, и служебной проверки, проведение которой предусмотрено статьей 59 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Во-вторых, формулировка нормы «представитель нанимателя может» привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, является диспозитивным установлением возможности привлечения или непривлечения гражданского служащего к ответственности при совершении им дисциплинарного проступка. Это может расцениваться в качестве коррупционного фактора в соответствии с подп. «б» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.

В связи с этим, представляется целесообразным рассмотрение вопроса о внесении изменений в действующее законодательство, которые бы предусматривали критерии отнесения ситуаций к реальному или предполагаемому конфликту интересов; признаки личной заинтересованности; примерный (открытый) перечень конфликтных ситуаций, исходя из действующего законодательства (совмещение должностей родственниками, владение акциями и т.д.); конкретный перечень решений, принимаемых комиссией, их окончательность (с возможностью обжалования в установленном порядке) и обязательность, при условии председательства в ней руководителя органа; единую процедуру проверки поступающих сведений о нарушениях требований к служебному поведению, наличии конфликта интересов или дисциплинарном проступке.



В целом представляется целесообразным развитие на базе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов системы административной юстиции, которая может функционировать в системе исполнительной власти в качестве досудебного механизма разрешения проблем, возникающих в служебных правоотношениях.


1 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 № 51/59.

2 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Д.В. Баснак, Д.В. Бедняков, В.А. Галабурда и др.; под ред. В.А. Козбаненко. Председатель редакционного совета Д.А. Медведев. СПб.: Питер Пресс, 2008. С. 576.




Каталог: journal
journal -> Организация самостоятельной познавательной деятельности студентов по информатике с целью развития готовности к самообразованию в рамках концепции непрерывного образования
journal -> Мы считаем нужным заострить внимание на ситуации педагогической практики студентов и выделить некоторые особенности формирования рефлексии в этот период
journal -> Концепция летней математической школы при барнаульском государственном педагогическом университете
journal -> Научно-методический журнал для учителей, педагогов образовательных учреждений коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)
journal -> Научно-методический журнал для учителей, педагогов образовательных учреждений коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)
journal -> Формирование духовно-нравственных ценностей подростков и молодёжи в системе воспитания и образования
journal -> Формирование икт-компетентности будущих учителей
journal -> Закономерности воспитания культуры безопасности студентов
journal -> Некоторые факторы негативного развития культуры безопасности студентов
journal -> Особенности психологической готовности учащихся


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница