Кроме того, данный федеральный закон закрепляет понятия концессионера, концедента и концессионного соглашения



Скачать 240,89 Kb.
страница1/4
Дата14.04.2019
Размер240,89 Kb.
ТипПрограмма
  1   2   3   4

Первым официальным документом, в котором были сформулированы основные понятия ГЧП и представлен план развития его механизмов, является «Программа экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)». В частности, в ней было отмечено, что развитие институтов взаимодействия государства и частного сектора является одним из важнейших условий формирования эффективной экономики, повышения активности в области инноваций, развития экономической и социальной инфраструктуры.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, отмечалось, что развитие институтов ГЧП определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики на период 2008-2012г.

Наряду с упоминанием ГЧП в программных документах, определяющих развитие России на перспективу, можно говорить о том, что на федеральном уровне создана определенная правовая база, регламентирующая отдельные аспекты государственно-частного партнерства.

Так одним из наиболее важных законов в данной сфере является Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон регулирует отношения, связанные с подготовкой, инициированием, заключением, исполнением и прекращением действия концессионного соглашения, установлением его сторон, их прав, обязанностей и гарантий. Целью данного закона является «привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям». [3]

Кроме того, данный федеральный закон закрепляет понятия концессионера, концедента и концессионного соглашения.

По концессионному соглашению «одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности» [3]

В данном соглашении концедентом может выступать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, от имени которых выступают уполномоченные на заключение концессионных соглашений и деятельность области ГЧП органы. В свою очередь концессионером может являться индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо два и более юридических лица, действующие по договору простого товарищества.

Кроме того, в Законе №115-ФЗ закреплены условия заключения соглашения, порядок проведения конкурса и т.д. Также важно отметить, что данный законодательный акт предусматривает порядок выдвижения частной инициативы, форму подачи предложения о такой инициативе для реализации проекта ГЧП и процедуру его рассмотрения.

Более того, преимуществом данного закона является ряд дополнительно разработанных форм концессионных соглашений в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, транспортной инфраструктуры, ЖКХ и т.д.

Данный закон в свою очередь дополняется целым рядом подзаконных актов в различных сферах: транспорт, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Это отчасти объясняет, почему подавляющее большинство проектов ГЧП идет по пути концессии: это более законодательно регулированный способ, который позволяет участникам партнерства реализовать свой проект, опираясь на необходимую законодательную базу.

Тем не менее, у этого закона существует ряд недостатков:

1) невозможность перехода права собственности к частной компании;

2) серьезные сложности в предоставлении государственных и муниципальных гарантий;

3) сложность привлечения заемных средств.

Новым витком развития законодательства в области ГЧП стало вступление в силу Федерального закона от 13.07.2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон регулирует отношения, которые связанны с подготовкой, заключением и исполнением соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерствах, устанавливает полномочия публично-правовых образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления в области ГЧП, а также предусматривает внесение изменений в законодательство РФ в части интеграции в него механизмов ГЧП-соглашений.

Самым главным аспектом закона стало официальное закрепление понятия государственно-частного партнерства на высшем уровне власти. Этот шаг позволит избежать недопонимания участников ГЧП-проектов, а также расхождения в трактовках данного феномена на различных уровнях власти, предпринимателями и другими заинтересованными лицами.

В Законе №224-ФЗ о государственно-частном партнерстве устанавливаются основные элементы соглашения о ГЧП. К ним относятся создание или реконструкция объекта соглашения, осуществление полного или частичного финансирования создания объекта соглашения, осуществление эксплуатации и /или технического обслуживания объекта соглашения частным партнером, а также возникновение у него права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения. Кроме того, в соглашение могут быть добавлены условия, относящиеся к проектированию частным партнером объекта соглашения; обеспечению публичным партнером частичного финансирования создания объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и/или технического обслуживания; наличию у частного партнера обязательства по последующей передаче объекта соглашения в собственность публичного партнера. Заметим, что последний элемент переходит в раздел обязательных при условии, что совокупные затраты публичного партнера на создание объекта будут выше, чем затраты частного партнера.

Таблица 1. Обязательные и дополнительные элементы соглашения о ГЧП.









Обязательные элементы

Дополнительные элементы

Строительство или реконструкция объекта частным партнером

Проектирование объекта соглашения частным партнером

Полное или частичное финансирование создания объекта частным партнером

Частичное финансирование создания объекта соглашения публичным партнером

Эксплуатация объекта частным партнером

Полное или частичное финансирование эксплуатации объекта частным партнером

Возникновение права собственности на объект у частного партнера при условии обременения

Передача объекта соглашения в собственность публичного партнера по истечении срока соглашения

Помимо этого, законом о государственно-частном партнерстве произведено четкое разделение между ГЧП-проектами и концессионными проектами. Ключевое деление основывается на различном субъектном составе, требованиях к объектам соглашения и частично на отдельных условиях соглашения.

Федеральным законом №224-ФЗ предусматривается обязательное определение уполномоченных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К их ключевым полномочиям относится оценка эффективности проектов ГЧП, согласование конкурсной документации, обеспечение межведомственной координации деятельности при реализации соглашений о ГЧП, мониторинг реализации соглашений и проч. Перечень полномочий уполномоченных органов может быть расширен специальными законодательными актами на федеральном и региональном уровне.

Также в данном законе разграничены этапы рассмотрения проекта:

1. Рассмотрение предложения о реализации проекта публичным партнером (данный этап является актуальным в случае разработки проекта частным партнером).

2. Рассмотрение предложения о реализации проекта ГЧП, МЧП уполномоченным органом в целях оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества.

3. Принятие решения о реализации проекта ГЧП, МЧП.

Важным аспектом нового закона является возможность инициирования проекта частным партнером. При этом существенным отличием данного порядка от механизма частной концессионной инициативы является требование уже на этапе подачи предложения о заключении соглашения представить публичному партнеру выданную частному инициатору банковскую гарантию для обеспечения заключения соглашения в объеме не менее чем 5 % объема прогнозируемого финансирования проекта. Данный механизм обладает следующими преимуществами:

· сокращается срок отбора частного партнера, если нет других заинтересованных лиц;

· у частного партнера есть законный способ предложить государству проект ГЧП на наиболее подходящих ему условиях;

· появляется возможность переложить затраты на разработку проекта ГЧП на частного партнера, который выступает с инициативой заключения соглашения.

Несмотря на практическую пользу данного закона и его большое значение для развития государственно-частного партнерства в России, он имеет ряд недостатков. В частности, согласно Закону №224-ФЗ для реализации проекта публичный партнер должен выбрать его форму. При этом понятие формы, а также перечень возможных форм в законе не устанавливается. Кроме того, возможность возникновения права собственности на объект соглашения значительно ограничивает сферу применения закона о ГЧП. Оптимальным было бы предоставить возможность возникновения как частной, так и публичной собственности без внесения условия возникновения частной собственности в обязательные элементы ГЧП-соглашения.

Как было сказано выше, закон о государственно-частном партнерстве проводит четкое разделение между соглашениями о государственно-частном партнерстве и концессионными соглашениями. Различия касаются состава объектов, в отношении которых возможно заключение партнерского соглашения, срока реализации проектов, сторон соглашения и т.д.

Сравнительный анализ законов о государственно-частном партнерстве и о концессионных соглашениях приведен в таблице 2.

Таблица 2. Сравнительный анализ законов о государственно-частном партнерстве и о концессионных соглашениях.









Закон о концессионных соглашениях №-115 ФЗ

Закон о государственно-частном партнерстве №224-ФЗ

1. Право частной собственности на объект соглашения




Предусмотрено возникновение права собственности только у концедента.

Концессионер имеет права выкупа объекта при условии включения данного объекта в приоритетную программу приватизации по истечении срока действия соглашения.



Право собственности на объект возникает у частного партнера.

Предусмотрена возможность передачи объекта соглашения в собственность публичной стороны, если ее капитальные инвестиции в создание объекта превышают 50% от его общей стоимости.



2. Минимальный срок действия соглашения




Не установлен

3 года

3. Частный партнер (концессионер)




Российское или иностранное юридическое лицо либо действующая без образования юридического лица группа лиц (консорциум) по договору простого товарищества

Российское или иностранное юридическое лицо, при условии, что

доля контроля государства в котором не может быть более 50%



4. Публичный партнер




· Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти;

· субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

· муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления


· Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование, от имени которых выступают соответственно правительство Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти;

· высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;



· глава муниципального образования или иной орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования

5. Организации, которые могут выступать на стороне публичного партнера




Органы и юридические лица, в том числе государственная компания «Российские автомобильные дороги», а также государственные бюджетные учреждения, государственные или муниципальные унитарные предприятия (по отдельным видам объектов)

Органы и юридические лица, указанные в законе о ГЧП, в том числе бюджетные учреждения и унитарные предприятия (по всем видам объектов; по отдельным правам и обязанностям, перечень которых устанавливается правительством Российской Федерации)

6. Специальное отраслевое регулирование




В отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения или водоотведения и других объектов коммунальной инфраструктуры

Не установлено

7. Возможность выдвижения частной инициативы




Предусмотрена (продолжительность процедуры рассмотрения до 150 дней)

Предусмотрена (продолжительность процедуры рассмотрения до 400 дней)

8. Уполномоченные органы в сфере действия закона




Не предусмотрены

Напрямую предусмотрены на всех уровнях власти: федеральном, региональном и местном уровнях

9. Оценка эффективности и сравнительного преимущества реализации проектов




Не предусмотрена

Предусмотрена и проводится уполномоченным органом (если проект муниципального уровня - региональным уполномоченным органом) в срок, не превышающий 180 дней

10. Предложение о реализации проекта




Предусмотрено только в случае частной инициативы

Предусмотрено и в случае частной инициативы и в случае, если инициатором выступает орган государственной власти

11. Конкурс




Двухэтапный (предварительный отбор и оценка конкурсных предложений) детально регламентированный




12. Форма соглашений




Установлены примерные формы соглашения по различным отраслям (в отношении объектов здравоохранения, культуры, спорта, ЖХК, образования, транспортной инфраструктуры)

Отсутствует

Одновременно с развитием федерального законодательства разрабатываются нормативные документы, регламентирующие механизмы государственно-частного партнерства на региональном уровне. Отдельные нормативные правовые акты закрепляют понятие ГЧП, его формы, порядок и условия участия субъекта в государственно-частных партнерствах.

К примеру, в Нижегородской области сферу государственно-частного партнерства регулируют:

1. Закон Нижегородской области от 11.03.2010 № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве».

2. Постановление Правительства Нижегородской области от 22.12.2010 «О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З "Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве».

В соответствии с Законом Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» под государственно-частным партнерством понимается «взаимовыгодное сотрудничество Нижегородской области с частным партнером на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области». [4] Уполномоченным органом в данной сфере является министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области.

Стоит отметить, что законодательство Нижегородской области является довольно хорошо проработанным и учитывающим существенные условия соглашения о государственно-частном партнерстве.

Более того, законы об участии субъекта РФ в государственно-частном партнерстве приняты в подавляющем большинстве из них (78%). [35] Тем не менее, лишь в 26,5% из них данные законодательные акты использовались при реализации проектов государственно-частного партнерства, и лишь в 4,7% регионов законодательство в данной сфере оценивается как эффективное. [35]

Более того, законы субъектов РФ, регулирующие правоотношения в сфере ГЧП, очень неоднородны по структуре, в них есть существенные различия в условиях вступления региона в государственно-частные партнерства, во многих не прописаны гарантии и распределение рисков, что препятствует широкому использованию государственно-частного партнерства в регионах.

Несмотря на различные точки зрения о структуре законодательства в сфере партнерства государства и бизнеса, оно должно быть прозрачным, четким и понятным для обеих сторон.

Вступление в силу единого закона о государственно-частном партнерстве стало новым этапом в развитии государственно-частного партнерства в нашей стране. Это позволило устранить недопонимания межу публичным и частным партнерами и множество трактовок, возникающих уже на этап определения феномена государственно-частного партнерства. Более того, в настоящее время ведется работа по совершенствованию законодательства о ГЧП и приведение регионального законодательства в соответствие с новым законом.

Подводя итог необходимо отметить, что государственно-частное партнерство должно стать главным инструментом привлечения частных инвестиций и реализации проектов в различных сферах экономики всей страны. Для этого необходимо привлечение высококвалифицированных специалистов в конкретных отраслях, в частности, государственных служащих, активное сотрудничество власти и бизнеса, которые должны четко понимать принципы функционирования ГЧП



Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница