Международное законодательство в сфере социальной инклюзии

Права людей с ограниченными возможностями здоровья на социальную инклюзию, социально-образовательную интеграцию отражены в ряде документов Организации Объединенных Наций (ООН):

• 
  Всеобщая декларация прав человека (в Статье 26 закреплено право всех на обязательное бесплатное начальное образование, «доступное для всех на основе способностей каждого»⁹⁷) ;
  
• 
  Декларация прав ребенка  («Ребенку должны принадлежать все указанные в настоящей Декларации права. Эти права должны признаваться за всеми детьми без всяких исключений и без различия или дискриминации…»⁹⁸);
  
• 
  Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования («Дискриминация определено как всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение». Также к дискриминации относится «создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц»⁹⁹);
  
• 
  Декларация о правах умственно отсталых лиц («…право каждого человека с умственной отсталостью на образование, обучение, восстановление трудоспособности и покровительство, которые позволят ему развивать свои способности и максимальные возможности»¹⁰⁰);
  
• 
  Декларация о правах инвалидов (утв. резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН от 9.12.1975);
  
• 
  Конвенция о правах ребенка (закреплено право всех детей на образование без какой-либо дискриминации: «постепенное достижение осуществления этого права на основе равных возможностей»¹⁰¹);
  
• 
  Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов («Государствам следует признавать принцип равных возможностей в области начального, среднего и высшего образования для детей, молодежи и взрослых, имеющих инвалидность, в интегрированных структурах. Им следует обеспечить условия, при которых образование инвалидов будет являться неотъемлемой частью системы общего образования»¹⁰²);
  
• 
  Саламанская декларация о принципах, политике и практических действиях в сфере образования лиц с особыми потребностями («…каждый ребенок имеет уникальные особенности, интересы, способности и учебные потребности; лица имеющие особые потребности в области образования, должны иметь доступ к обучению в обычных школах, которые должны создавать им условия на основе педагогических методов, ориентированных, в первую очередь, на детей с целью удовлетворения этих потребностей»¹⁰³);
  
• 
  Конвенция ООН о правах инвалидов (принята Генассамблей ООН 13 декабря 2006 года, вступила в силу 3 мая 2008 года), подписанная Россией 24 сентября 2008 года, ратифицированная 3 мая 2012 года («…инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни»¹⁰⁴).
  

Также в Европейском Союзе разработана специальная методология оценки социальной защиты и социальной инклюзии¹⁰⁵, которая основана на взаимном обследовании (peer review), которое осуществляется между странами Европейского Союза. Взаимное обследование – это ключевой инструмент так называемого социального «открытого метода координации» ¹⁰⁶ («Open Method of Coordination»). Они позволяют организовывать открытую дискуссию по политике и практике социальной защите и социальной инклюзии в различных странах ЕС и способствуют процессу обмена информацией и взаимообучению. Каждое государство, участвующее во взаимной оценке, представляет на выбор какую-либо программу мер, реформу социальной политики или проект учреждения, упомянутого в его Национальном стратегическом отчете по социальной защите и социальной инклюзии, на рассмотрение экспертов из Европейской Комиссии, других стран, выбранных для участия в оценке, и релевантных заинтересованных организаций – стейкхолдеров. Цель – оценить стратегический курс и практические меры в аспекте их эффективности в национальном контексте, установить, какой вклад эти меры вносят в общую стратегию достижения целей Евросоюза, обнаружить любые новые тенденции и возможности (исходя из «хороших практик») и определить, насколько их можно эффективно перенести в другие государства – члены ЕС. Также стоит отметить, что для стран, принимающих участие в оценивании, появляется уникальная возможность ознакомиться с опытом инновационных программ инклюзии, отрефлексировать перспективы адаптации подобных программ в иных национальных контекстах.

Законодательные инициативы в сфере социальной инклюзии до конца XX века в России проявлялись фрагментарно и не носили устойчивой тенденции. Данная деятельность регламентировалась косвенными законодательными актами, нормативно-правовыми документами, в частности Декларациями, Конвенциями, Конституциями, Законами об образовании и социальной защите, миграции и т. д. Начиная с 1995 года, в русле международного гуманитарного права, принимаются новые нормативные акты, государство обращает внимание на проблемы социально-уязвимых групп населения, в том числе и в сфере получения профессионального (начального, среднего специального, высшего, а также дополнительного) образования. Россия приняла на себя ряд международных обязательств по расширению доступа людей с ограниченными возможностями в общественную жизнь (присоединение к принятым 20 декабря 1993 года на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов¹⁰⁷, в которых провозглашался принцип равных возможностей в области начального, среднего и высшего образования для детей, молодежи и взрослых, имеющих инвалидность).

Разработан проект Закона РФ «О специальном образовании», принята новая Конституция РФ, дающая инвалидам право на самоопределение, приняты Закон о социальной защите инвалидов (1996), гарантирующий индивидуальные программы реабилитации, и Национальная доктрина образования в РФ (2000). Кроме того, в конце 2008 года Дмитрий Медведев подписал Указ о создании президентского Совета по делам инвалидов, в которой вошли представители всех уровней власти и различных общественных организаций. Первый президентский Совет по делам инвалидов собрался весной 2009 года и обсуждались вопросы трудоустройства, медицинского обслуживания, получения образования для людей с ограниченными возможностями. Также реализуется целый ряд федеральных целевых программ (распоряжением правительства РФ от 28 сентября 2005 года была принята Программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 гг. Важнейшая задача Программы – «формирование системы комплексной многопрофильной реабилитации, позволяющей решить проблему интеграции в общество людей с ограниченными возможностями здоровья».¹⁰⁸ В начале 2011 года Правительством РФ опубликован текст первой утвержденной долгосрочной госпрограммы «Доступная среда», в которой отмечается, что согласно этому документу, который станет «основой бюджетного планирования, государство потратит в 2011-2015 гг. 46,8 млрд. руб. для обеспечения равных прав более, чем 13 млн. граждан РФ, являющихся инвалидами»¹⁰⁹). Стоит отметить, что в РФ такого стратегического документа, как Концепция или Программа социальной инклюзии, пока не разработано, но среди стратегических целей Концепции долгосрочного социально-экономического развития (КДСЭР) страны до 2020¹¹⁰ года обозначено стремление к снижению социальной поляризации, а среди ключевых понятий отмечаются «человеческий капитал, социальное равенство и доверие», причем среди стратегических целей указаны высокие стандарты благосостояния человека.

С 1 января 2013 года вступил в силу Закон РФ «Об образовании в Российской Федерации», который должен заменить предыдущие версии одноименных законов от 1992 года и Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 1996 года. В новом Законе вводятся понятия, связанные с возможностью получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья (Ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем ФЗ»):

« (16) обучающийся с ограниченными возможностями здоровья – физическое лицо, имеющее недостатки в физическом или психическом развитии, подтвержденные психолого-медико- педагогической комиссией (ПМПК) и препятствующие получению образования без создания специальных условий;

(23) индивидуальный рабочий план – учебный план, обеспечивающий освоение образовательной программы на основе индивидуализации ее содержания с учетом особенностей и образовательных потребностей конкретного обучающегося;

(27) инклюзивное образование обеспечивает равную доступность к образованию всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей;

(28) адаптированная образовательная программа – образовательная программа, адаптированная для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья с учетом особенностей их психофизического развития, индивидуальных возможностей и при необходимости обеспечивающая коррекцию нарушений развития и социальную адаптацию указанных лиц»¹¹¹.

В соответствии со статьей 5 Закона РФ «Об образовании в Российской Федерации», определяется, что «в целях реализации права каждого человека на образование федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления:

1) создаются необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения, и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья»¹¹².

В соответствии со статьей 79: «Образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья может быть организовано как совместно с другими обучающимися, так и в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. В таких организациях создаются специальные условия для получения образования указанными учащимися: специальные образовательные программы и методы образования и воспитания, специальные учебники, учебные пособия и дидактические материалы, специальные технические средства обучения коллективного и индивидуального пользования, предоставление услуг ассистента (помощника), оказывающего обучающимся необходимую техническую помощь, проведение групповых и индивидуальных коррекционных занятий, обеспечение доступа в здания организаций, осуществляющих образовательную деятельность , и другие условия»¹¹³.

В качестве вывода по главе, отметим, что международное законодательство и политическое сообщество возлагают функции социальной интеграции людей с ограниченными возможностями на инклюзию через образование, и разработали нормативно-правовые стандарты и рамки для практической реализации прав человека в изучаемой теме. Российское законодательство также закрепляет право граждан на выбор потребления различных образовательных услуг, интегрированное обучение, социально-образовательную инклюзию для людей (и в особенности – детей) с ограниченными возможностями. Тем не менее, возникают вопросы относительно реализации этих прав и гарантий в условиях реальной жизнедеятельности. Повседневная действительность зачастую сильно отличается от теоретических концептов и правовых деклараций. Мы предприняли попытку комплексного изучения соблюдения прав детей с ограниченными возможностями в широком спектре и направлениях, а также исследования практик инклюзии через образование на конкретных случаях.

3 глава. Права детей с ограниченными возможностями и практики инклюзии через образование в реализации

Методологически дизайн эмпирической части работы выстраивался в соответствии со следующей логикой пошагового анализа проблемы:

1) поисковое изучение основных российских проблем, с которыми сталкиваются дети с ограниченными возможностями и семьи, в которых такие дети являются членами, на основе обзора обращений в адрес Уполномоченных по правам человека и по правам ребенка в регионах страны. Метод анализа содержания (качественного контент-анализа) фокусировался на тематическом сегменте докладов (т.е. имеющих заголовок раздела или полное название, содержащее в наборе единицы анализа «дети-инвалиды», «право на образование», «семья ребенка-инвалида», «нарушение прав детей-инвалидов», «социальная инклюзия», «интеграция в общество», «индивидуальная программа реабилитации», что позволило так же зафиксировать как положительные, так и отрицательные аспекты (не)соблюдения прав детей-инвалидов в расширенном спектре тем, параллельно получив информацию по вопросам реализации практик инклюзии и нарушениям, связанным с ними. Источниками информации явились ежегодные и специальные доклады государственных правозащитных институтов за изучаемый период (всего проанализированы доклады из 20 регионов, отбор осуществлялся по принципу наличия текстов на сайтах уполномоченных)¹¹⁴;

2) с целью триангуляции данных, полученных из государственных контролирующих источников, и расширения перспективы теоретической рамки в применении к возможным формам реализации практик инклюзии на примере стран Скандинавии, мы предприняли попытку экспресс-интервью с общественными активистами, работающими в сфере улучшения ситуации детей с ограниченными возможностями, собрав их в рамках партисипаторного наблюдения групповой дискуссии на тематической секции XI Форума НКО региона Балтийского моря¹¹⁵, а также экспертное мнение К. Стувой (Норвегия). Частично, материалы деятельности общественных организаций, предоставленные в рамках и по результатам этих интервью-заключений, были использованы и для подготовки теоретической части дипломной работы. Они же позволили отобрать случаи специализированных школ или реализуемых специальных программ для последующих кейс-стади в Санкт-Петербурге.

3) С целью более глубокого изучения практик инклюзии через образование нами были отобраны и посещены три школы Санкт-Петербурга, в которых проводилось однодневное (по 1 дню в каждой) включенное наблюдение и общение с учениками, учителями и директором, изучались материалы работы.

В итоге мы получили возможность провести логическую линию изучения от общего к частному и глубже понять изучаемый феномен «практик инклюзии» на примере образовательной части политик социальной инклюзии и интеграции детей с ограниченными возможностями в жизнь общества. Ниже мы последовательно раскрываем полученные результаты.

Одним из важных органов, осуществляющих функцию контроля и восстановления в нарушенных правах является институт Уполномоченного по правам человека (далее – УПЧ, существующий в 72 регионах и на федеральном уровне в РФ). Институт основан с 1996 года (ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года, был одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года (в редакции ФКЗ от 16.10.2006 №4-ФКЗ, от 10.06.2008 №3-ФКЗ)¹¹⁶. В соответствии с законодательством деятельность Уполномоченного способствует совершенствованию работы, «указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур».¹¹⁷ Институт Уполномоченного по правам ребенка (далее – УПЧР) создан во всех регионах России с 2008 года (раньше существовал лишь в некоторых) при содействии со стороны ЮНИСЕФ.

Если обратиться к практике обоих правозащитных государственных институтов, в настоящий момент «идеология инклюзии» не в полную меру реализуется на прикладном уровне. С целью изучения основных «болевых точек» для детей-инвалидов и их семей, были проанализированы ежегодные и специальные доклады УПЧ и УПЧР за 2005 – 2012 годы в РФ и 20 регионах: Приморский край, Калининградская область, Кировская область, Астраханская область, Саратовская область, Новгородская область, Республика Карелия, Свердловская область, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Алтайский край, Ивановская область, Волгоградская область, Ростовская область, Самарская область, Оренбургская область, Московская область, Иркутская область, Сахалинская область, Санкт-Петербург.

По анализу данных о работе по тематике обращений и жалоб граждан с ограниченными возможностями к УПЧ в РФ и в регионах, объем которых не снижается в динамике, можно оценить ситуацию с проблемой (детской) инвалидности на этапе и в условиях социальной политики переходного периода и периода «модернизации общества и государства». Обращает на себя внимание, что в этих условиях резко обострились противоречия между тенденцией к сокращению объемов непосредственной государственной социальной помощи и увеличению спроса на нее со стороны граждан при практической неразвитости негосударственных институтов социальной помощи и поддержки.

Состояние семьи и детства, особенно детей-инвалидов, еще с середины 2000-х отражает, по мнению УПЧ в РФ В.П. Лукина, глубокий кризис общества, недостатки в области социальной политики государства. Тогда в Специальном Докладе УПЧ в РФ В.П. Лукина «О соблюдении прав детей-инвалидов в РФ» от 10 мая 2006 года¹¹⁸ были указаны основные нарушения прав детей-инвалидов, выявленные при рассмотрении жалоб и обращений, поступивших к нему. Среди них мы выделили следующие наиболее часто встречаемые группы проблем, отраженных в жалобах:

1. Несовершенство критериев и процедуры установления инвалидности и обеспечения лечения детей-инвалидов;

2. Ухудшение положения детей-инвалидов в связи с принятием ФЗ от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ. Родители детей-инвалидов перестали получать выплаты, обеспечивающие проезд с детьми-инвалидами на лечение. Пенсии детей-инвалидов с детским церебральным параличем, например, в соответствии с этим законом составляли всего 81% от официального прожиточного уровня, хотя дети-инвалиды дополнительно нуждаются в лекарствах, колясках, ортопедической обуви. Список лекарств, предоставляемых бесплатно, не включал многих необходимых лекарств, а официально зафиксированные расходы и компенсации на лечение не позволяли покрывать реальные.

3. Не выполняемость положений закона, направленные на обеспечение детей-инвалидов жильем, в результате дети в психоневрологических интернатах вынуждены были оставаться там до конца жизни.

4. Недостатки в организации образования детей-инвалидов (проблемы организации инклюзивного образования, жалобы на необоснованный перевод детей на индивидуальное обучение);

5. Нарушение прав детей-инвалидов, содержащихся в домах-интернатах для умственно отсталых детей, на воспитание и обучение в дошкольных и общеобразовательных государственных и муниципальных учреждениях, гарантированное частями 1 и 2 статьи 43 Конституции РФ и Конвенции о правах ребенка. Нарушаются ст. 18 ч. 6 ФЗ РФ «О социальной защите инвалидов в РФ» и п. 1, 3, 17 ст. 29 ФЗ «Об образовании», в соответствии с которыми воспитание и обучение детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных учреждениях являются расходными обязательствами субъекта РФ, который несет ответственность за осуществление политики в области образования. Была подчеркнута в рекомендация необходимость перевода детей, не страдающих умственной отсталостью в средней, тяжелой или глубокой степени, и частично детей, страдающих умственной отсталостью в средней степени, из учреждений социальной защиты в учреждения системы образования. Также была подчеркнута необходимость установление ставки медсестер для осуществления ухода за детьми, которые нуждаются по состоянию здоровья в медицинском уходе.

6. Не выполняются основные законы, регулирующие права детей-инвалидов, так как их основные положения носят рамочный характер и не обеспечены финансированием и конкретным содержанием. Например, определено право детей-инвалидов на индивидуальную программу реабилитации (ст. 11 ФЗ №181- ФЗ 1995 г.). Однако отсутствует конкретное содержание, объем и размеры финансирования реабилитационных мероприятий.

Как показывает анализ, вопросы, имеющие отношение к проблематике инклюзии через образование доминируют в массиве жалоб. Кроме того, отметим, что из обращений к УПЧ в регионах за последние годы, тоже заметно, что по ряду ключевых показателей положение детей-инвалидов ухудшается.

Региональные данные показывают, что особую озабоченность вызывают массовые нарушения конституционных прав детей-инвалидов на образование и интеграцию в общество, отсутствие действенной государственной системы поддержки семей, воспитывающих детей-инвалидов. Многие дети помещаются в детские интернатные учреждения, где нередко подвергаются жестокому обращению, унижающему человеческое достоинство. Значительное количество семей, воспитывающих детей-инвалидов, не получает необходимой помощи государства, что тормозит их реабилитацию и интеграцию в общество. В Докладах региональных УПЧ так же указываются проблемы, с которыми наиболее часто приходится встречаться российским инвалидам в последние годы (помимо отмеченных выше, мы сгруппировали их в следующем виде):

- существующая система трудоустройства подростков и молодых инвалидов в условиях рыночной экономики не отлажена, а такие меры, как квотирование рабочих мест, штрафные санкции, оказались неэффективными. С введением с 1 января 2005 г. поправок в ФЗ №185 «О социальной защите инвалидов в РФ» основной объем обязанностей по созданию специальных рабочих мест для них, в том числе и их финансирование, перекладывается с государственных структур на работодателей, которые зачастую не заинтересованы в труде инвалидов (т.к. необходимо финансовое обеспечение для оборудования рабочих мест, труд инвалидов бывает менее эффективен, чем здоровых сотрудников и т.п.). Неоднократно отмечается необходимость разработать комплекс мер, направленных на решение вопросов обеспечения профессиональной конкурентоспособности людей с ограниченными возможностями. К таким мерам можно отнести программу по возмещению работодателю затрат на оборудование рабочего места для инвалидов, например;

- нарушаются права детей-инвалидов на меры реабилитации, социализации, воспитания и обучения, доступности социальной среды, существует дефицит мест для таких детей в дошкольных образовательных учреждениях, в том числе, и специализированных;

- существуют проблемы создания инклюзивного образования, связанные с организационной, финансовой, психологической неподготовленностью образовательных учреждений, педагогов, родителей здоровых детей и детей-инвалидов, инертностью социальных служб и государственных органов. Во многих докладах отмечается, что создание инклюзивной образовательной среды носит зачастую декларативный характер, обусловленный как объективными, так и субъективными факторами (недостаточное обустройство «безбарьерной» среды в школах, дефицит технических средств, недостаток в школах социальных педагогов, психологов, логопедов). Практически все УПЧ в регионах подчеркивают, что образовательное и профессиональное становление – это лучший способ реальной социализации инвалидов, который позволяет максимально обеспечить их самостоятельную активность;

- неудовлетворительное обеспечение беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры и реализации прав на социальную адаптацию, нерешенные вопросы с созданием «безбарьерной среды»;

- низкое качество технических средств реабилитации, длительные сроки реализации заявок на технические средства реабилитации;

- многие просто фиксируют массовые нарушения конституционных прав детей с ограниченными возможностями на интеграцию в общество т.к.: не выполняются основные законы, регулирующие права детей – инвалидов, поскольку их основные положения носят рамочный характер, не обеспеченный финансированием и конкретным содержанием, законодательно не определена деятельность системы образования;

- повсеместно отмечается отсутствие действенной государственной поддержки семей, воспитывающих детей-инвалидов. Отсутствуют единые банки данных о детях-инвалидах и семьях с детьми-инвалидами, отсутствует социальное сопровождение таких семей, нет координации в работе государственных учреждений и социальных служб. Помощь органов социальной защиты носит разовый характер. Суммы выплат по уходу за детьми с ограниченными возможностями недостаточны.

УПЧ в Красноярском крае отмечает, что дети с ограниченными возможностями здоровья принимаются в группы компенсирующей и комбинированной направленности дошкольного образовательного учреждения на основании заключения ПМПК, но не во всех городах и районах такие учреждения имеются.