Дополнительные и обосновывающие материалы



Скачать 448.1 Kb.
страница1/22
Дата20.04.2016
Размер448.1 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ И ОБОСНОВЫВАЮЩИЕ МАТЕРИАЛЫ
К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
И РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ»

1. Общая характеристика текущего состояния сферы реализации Государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»
(далее – Государственная программа), основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации Государственной программы

Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.

Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах, Программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах), стали:

создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;

сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочение основных социальных обязательств;

введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В 2010 – 2012 годах развитие бюджетной системы Российской Федерации продолжилось в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее – Программа повышения эффективности бюджетных расходов), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.

В целях реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 – 2014 годах принят Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», который определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (далее также – ФНБ). Общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен.

В указанный период была проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг.

Принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ).

Федеральный закон № 83-ФЗ стал основополагающим документом для установления правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.

В целях его реализации был разработан и принят ряд актов Правительства Российской Федерации и ведомственных актов, обеспечивающих комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений.

С 1 января 2012 года начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года, финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по инициативе Правительства Российской Федерации был введен базовый принцип - перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.

Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.

В 2010-2013 годах приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации - постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» (ред. постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2013 г. № 931), Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (ред. постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 2014 г. № 71), приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

В целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».

В условиях формирования государственных (муниципальных) программ Федеральным законом предусмотрено формирование целевых статей расходов бюджетов, исходя из состава указанных программ.

Кроме того, в целях повышения прозрачности расходов бюджетов предусмотрены новая структура кода видов расходов и закрепление исчерпывающего и единого для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечня групп, подгрупп и элементов видов расходов.

В целях развития системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами принят Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусматривается:

установление понятий «внешнего» и «внутреннего» государственного (муниципального) финансового контроля;

определение на законодательном уровне объектов государственного (муниципального) финансового контроля и методов его осуществления (проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций);

разграничение полномочий между органами внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, наделение отдельными «контрольными» полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля Федерального казначейства и финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В 2012 году завершился проект «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 года.

Реализация указанного проекта позволила значительно усовершенствовать процедуры исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем создания Автоматизированной системы Федерального казначейства, которая стала центральным элементом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и примером эффективного, высокотехнологичного IT-решения.

Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р).

В 2011 – 2012 годах в рамках создания государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система «Электронный бюджет») Минфином России утверждены необходимые организационно-распорядительные документы по созданию и развитию системы «Электронный бюджет», внедрена система мониторинга реализации процессов и процедур создания системы «Электронный бюджет», разработана и одобрена Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления общая архитектура (требования) к системе «Электронный бюджет». В рамках работ по комплексному проектированию системы «Электронный бюджет», на основе указанной общей архитектуры разработана системная архитектура, техническое задание на систему «Электронный бюджет», общие требования к функциональным подсистемам системы «Электронный бюджет» и требования к интеграции и информационному взаимодействию системы «Электронный бюджет» с внешними информационными системами.

В 2013 году проведена разработка технологического ядра системы «Электронный бюджет», состоящего их трех технологических подсистем – подсистемы обеспечения интеграции, ведения реестров и формуляров, информационной безопасности и юридической значимости документов, предназначенных для обеспечения интеграции, информационной безопасности, юридической значимости электронного документооборота, централизованного ведения реестров и справочников.

Сформирована общая методология проектирования и моделирования бизнес-процессов, определяющая правила и критерии формализации и декомпозиции бизнес-процессов финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления до уровня единичных операций.

В то же время, несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.

В настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных) и нормативного регулирования для достижения целей государственной политики;

недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;

сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

отсутствие связи целей государственной политики, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, и инструментов по их достижению, включая корреляцию данных по объемам государственных услуг, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, данным, установленным в заданиях на их реализацию;

отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений и, соответственно, отсутствие ответственности;

обособленность планирования «текущих» (постоянных) и «инвестиционных» бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что, прежде всего, проявляется в ограничении возможностей перераспределения при составлении проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти ассигнований между «текущими» и «инвестиционными» расходами, в результате которого может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования «текущих» расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;

недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;

недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных «необеспеченных» мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

задержка в развитии институтов планирования государственных заказов и исполнения государственных контрактов;

подмена ответственности государственного заказчика за конечные результаты закупки ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил отбора поставщика;

отсутствие глубокого всестороннего анализа сложившейся практики применения государственных (муниципальных) заданий в целях дальнейшего совершенствования данного механизма;

несоответствие международным стандартам системы бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в секторе государственного управления;

неэффективная система сбора, анализа и распространения лучшего международного и российского опыта реализации как отдельных мероприятий, так и целых направлений бюджетной политики, что могло бы существенно сократить время и затраты на совершенствование бюджетных процедур и институтов на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации;

наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;

разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе, в сфере управления общественными финансами;

недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;

зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов;

отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета, которое делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность;

растущая потребность наличия и соблюдения формализованных процедур ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения межстрановых, межрегиональных и межведомственных сравнений;

недостаточная конкурентоспособность налоговой системы как с точки зрения удовлетворенности налогоплательщиков, так и уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, а также не в полной мере использованные стимулирующие возможности налоговой системы для поддержки инвестиций и инновационной деятельности;

высокая стоимость заимствований, недостаточная привлекательность рынка государственных ценных бумаг, консервативная стратегия управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния;

несоответствие роли Российской Федерации в международных финансово-экономических отношениях ее потребностям и возможностям;

недостаточная степень использования инструментария международных финансовых организаций (далее также – МФО), членом которых является Российская Федерация, в целях реализации проектов на территории страны;

сохраняющиеся высокие риски нарушений прав и законных интересов участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней;

достаточно высокая волатильность рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях кризисных явлений мирового рынка, создания Евразийского экономического пространства, присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации;

высокий уровень нелегального производства и оборота алкогольной продукции, включая суррогатную;

высокая доступность алкогольной продукции как по цене, так и по возможности приобретения;

высокая доля потребления крепких спиртных напитков в структуре потребления алкогольной продукции.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.

Сформулированные на период до 2018 года стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.

Исходя из этого и в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах в 2013 году Минфином России была разработана Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (далее - Программа), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации


от 30 декабря 2013г. № 2593-р.

Организация выполнения мероприятий, сформулированных в Программе


(по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России), будет осуществляться в значительной степени в рамках настоящей Государственной программы.

Прозрачная, гибкая и эффективная система регулирования финансовых рынков является важным условием обеспечения успешного развития международного финансового центра по следующим основным направлениям:

законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, страховой и банковской деятельности, в том числе в части бухгалтерского учета, отчетности и аудита (охват, прозрачность, гибкость системы регулирования, соответствие принципам открытости и конкуренции);

создание регулирующих органов (сфера ответственности, степень централизованности, независимость, эффективность).

Сложившаяся сегментированная система законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков в целях формирования международного финансового центра требует совершенствования российского законодательства в сфере финансовых рынков, в целях:

защиты прав и законных интересов инвесторов, стимулирования привлечения инвесторов на финансовый рынок;

расширения инструментария и количества участников финансового рынка;

стимулирования и развитие высокоэффективной инфраструктуры российских финансовых рынков;

нивелирования системных рисков во всех сегментах российских финансовых рынков;

обеспечения условий для развития здоровой конкуренции на финансовом рынке, развитие и повышение конкурентоспособности финансового рынка;

повышения роли негосударственных пенсионных фондов как институциональных инвесторов на финансовом рынке.

В рамках реформирования существующей системы контроля и надзора в сфере финансовых рынков с целью создания единого регулятора финансовых рынков в Российской Федерации на базе Центрального банка Российской Федерации принят Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».

Закрепление функций по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофинансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды) за одним регулирующим органом способствует повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счет обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них.

Анализ рисков реализации Государственной программы и описание мер управления рисками реализации Государственной программы.

Основным финансовым риском реализации Государственной программы является существенное ухудшение параметров внешнеэкономической конъюнктуры, что повлечет за собой увеличение дефицита федерального бюджета, увеличение объема государственного долга и стоимости его обслуживания. Кроме того, имеются риски использования при формировании документов стратегического планирования (в том числе государственных программ) прогноза расходов, не соответствующего прогнозу доходов федерального бюджета.

Для минимизации финансовых рисков реализации Государственной программы необходимо утверждение Правительством Российской Федерации долгосрочной бюджетной стратегии, обеспечивающей соблюдение законодательно установленных бюджетных правил, а также установление на долгосрочный период предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации («потолков расходов»), соответствующих долгосрочному прогнозу основных характеристик федерального бюджета, и их соблюдение при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

При этом достоверность долгосрочного прогноза бюджетных параметров и оценки влияния на них внешних условий определяется надежностью долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а кроме того, конкретными подходами к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, реализуемыми соответствующими органами власти.

Следует отметить, что в условиях заметной неустойчивости прогнозируемых на долгосрочную перспективу показателей в различных вариантах прогнозов высоки риски необходимости внесения изменений в Государственную программу.

Наряду с финансовыми рисками, имеются риски снижения эффективности планируемых мер правового регулирования, требующие выработки и реализации согласованных межведомственных решений, а также увязки с мерами правового регулирования в рамках других государственных программ Российской Федерации (прежде всего, в сфере стратегического планирования, экономического регулирования, государственно-частного партнерства, управления государственным имуществом, государственных закупок и т.д.).

К числу рисков достижения результатов Государственной программы относится также возможность недостижения целевого уровня целевых показателей по независящим от ответственного исполнителя, соисполнителей и участников причинам. Так, Индекс открытости бюджета (Open Budget Index), определяемый Международным бюджетным партнёрством, может не достигнуть своего целевого значения при усилении тенденции к росту числа закрытых статей расходов, при изменении методологии исчисления Индекса, а также вследствие других причин.

Следует также учитывать, что качество управления государственными финансами, в том числе эффективность расходов федерального бюджета, зависит от действий всех участников бюджетного процесса, а не только Минфина России, осуществляющего организацию составления и исполнения федерального бюджета, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.




Анализ рисков реализации подпрограммы и описание мер управления рисками.
Подпрограмма 6.
Подпрограмма 10.

Каталог: common -> upload -> library
library -> Пресс-служба материалы сми дневной выпуск
upload -> Гладкоствольное штурмовое оружие
upload -> Единый кодификатор предметов снабжения для федеральных государственных нужд
library -> Доходы и расходы
library -> Статистика упоминаний А. Кудрина как министра финансов РФ 2 Рейтинги 3
library -> Закона «Об аудиторской деятельности»
library -> Решение по лимиту госдолга США должно приниматься отдельно от закона о бюджете, говорят Роберт Рубин и Пол O’Нил 8
library -> О научно-исследовательской работе


Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница