3 вторгаются в вопросы местного значения, чем ограничивается самостоятельность местного самоуправления



Дата22.05.2020
Размер80,8 Kb.
ТипЗадача


Задача 2. Губернатор Московской области обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности ст. 20 и других положений Федерального закона от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». В обоснование заявленных требований глава региона указал, что оспариваемые нормы:

1) необоснованно ограничивают полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) нарушают принципы разграничения федеральных и региональных полномочий в условиях федеративного государства;

3) вторгаются в вопросы местного значения, чем ограничивается самостоятельность местного самоуправления;

4) делегируют государственные и муниципальные функции конкретной организации (Фонду «Сколково»), которая не входит в систему органов государственной и муниципальной власти;

5) допускают совмещение у указанной организации властных полномочий и функций хозяйствующего субъекта в нарушение принципов и норм антимонопольного законодательства;

6) выбор уполномоченной организации происходил вне конкурентных процедур.

Представители федеральных органов государственной власти возражали против удовлетворения заявленных требований, утверждая, что принятие оспариваемого закона входит в дискреционные полномочиях федерального законодателя.



Какое решение должен вынести суд?

Какова юридическая природа Фонда «Сколково»?

Какова юридическая природа мандата Фона «Сколково»?

Допустимо ли делегирование государственных и муниципальных функций и полномочий в пользу отдельных организаций, в т. ч. Фонда «Сколково»? Возможно ли такое делегирование на основе федерального закона?

Возможно ли ограничение (изменение) в специальном законе полномочий органов государственной власти отдельного субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельного муниципалитета, установленных Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ и от 06.10.2003 № 131-ФЗ?

Можно ли говорить в данном споре о нарушении прав субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также населения соответствующих публично-территориальных образований?
Ответ:

Статья 1 Конституции РФ провозглашена демократическим федеративным и правовым государством с республиканской формой правления. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в России является многонациональный народ, который может осуществлять ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, Конституция РФ определила субъект власти, а также формы ее осуществления, установив монополию публичных институтов, таких как органов государства и органов местного самоуправления.

Статья 11 Конституции РФ определила круг органов государственной власти, обозначив два уровня (федеральный и субъекта РФ), перечислив их в зависимости от отнесения к той или иной ветви власти, такой как законодательная, исполнительная, судебная.

Конституция РФ не использует термин «делегирование», в том числе применительно к определению порядка осуществления государственной власти.

Конституция РФ допускает перераспределение государственно властных полномочий, используя при этом иные формулировки:

- договор (ст. 66 Конституция РФ предусматривает перераспределение полномочий между автономным округом и краем (областью));

- изменение статуса носителя власти (ч. 5 ст. 66 Конституция РФ предусматривает возможность изменения статуса субъекта РФ);

- передача (ст. 78 Конституция РФ закрепляет передачу властных полномочий в рамках исполнительной ветви власти);

- наделение (ст. 132 Конституция РФ устанавливает наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями).

Конституционный суд РФ неоднократно давал расширительное толкование указанных статей, определив возможность не только перераспределения властных полномочий между носителями публичной власти, но и включения в этот круг субъектов негосударственных организаций.

Согласно ГК РФ фонд «Сколково» является не имеющей членства некоммерческой организацией, формирующей свое имущество на основе добровольных имущественных взносов и преследующей социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели.

Правовой статус Фонда «Сколково» определяется не качествами, присущими некоммерческим организациям, которые отражены в ГК РФ, а специальным законодательством, а именно ФЗ РФ от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральным законом от 28.09.2010 г. 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» и другими законодательными актами РФ.

Управляющая компания согласно Закону наделена отдельными властными полномочиями органов местного самоуправления и государственной власти субъекта РФ. Концепция делегирования осуществляемых функций частноправовым юридическим лицам не нова. В российской правовой действительности существуют примеры передачи ряда публичных полномочий частным компаниям, как, например, государственные корпорации, государственные компании, саморегулируемые организации.

В соответствии с мандатом, фонд «Сколково» наделен полномочиями: развитие территории Центра «Сколково»; привлечение российских и иностранных участников; управление имущественным комплексом Центра; создание системы образования и проведения научно-исследовательских работ; содействие в организации опытно-конструкторских разработок; обеспечение функционирования системы коммерциализации научных достижений; информационное сопровождение деятельности центра "Сколково". Также фонд "Сколково" наделен правовым статусом для обеспечения полного цикла инновационного процесса в рамках проекта.

В 1998 году Конституционным Судом подтверждено допустимость делегирования государственных полномочий негосударственным организациям: Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям. То есть ч. 2 и ч. 3 ст. 78 Конституции РФ и ч. 2 ст. 132 Конституции РФ такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и ее федеральным законам. Данный подход получил развитие в Постановлении Конституционного Суда от 19.12.2005 г. N 12-П, где судом резюмируется: «Федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников». Таким образом, делегирование властных полномочий Фонду представляется конституционно обоснованным. Таким образом, правовой статус инновационного центра "Сколково" отвечает всем разработанным в теории права признакам юридического лица публичного права.

Юридическое лицо публичного права есть не гражданско-правовое, а публично-правовое образование. Его назначение - не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания и др., а решение задач общественного характера. Юридическое лицо публичного права имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов. Деятельность юридических лиц публичного права направлена на осуществление общественных интересов, общей воли, общественно значимых задач, зачастую имеющих стратегическое значение для развития государства в целом. Как следствие, автономия в деятельности подобных юридических лиц ограничена.

Инновационный центр представляет собой специально отведенную территорию, на которой создаются особые условия для осуществления исследований и разработок, которые сочетают в себе специальные правила взаимодействия между лицами, находящимися на территории центра, а также набор преференций, предоставляемых организациям, осуществляющим исследовательскую деятельность.

Управляющая компания издает акты, контролируемые непосредственно Фондом "Сколково", за неисполнение которых устанавливается ответственность в виде утраты права на участие в реализации проекта.

Права на образование, на медицинское обслуживание также находятся в сфере регулирования управляющей компанией, а в соответствии ст. 17 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» «медицинская деятельность на территории Центра осуществляется медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения», «образовательная деятельность на территории Центра осуществляется негосударственными образовательными учреждениями».

Юридические лица публичного права создаются в распорядительном порядке. Основным документом, регулирующим их организацию и деятельность, является не устав, а приказ, распоряжение, закон, либо иной нормативно-правовой акт. В частности, особенности деятельности управляющей компании инновационного центра «Сколково» устанавливаются ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»», решениями Президента РФ и ее учредительными документами.

В соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» изменение учредительных документов управляющей компании осуществляется по согласованию с совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с модернизацией экономики и инновационным развитием России.

Юридическое лицо публичного права имеет специальную гражданскую правоспособность и особое целевое назначение. Пункт 2 ст. 8 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» для реализации проекта управляющая компания осуществляет общее организационное руководство и координацию деятельности по реализации проекта, обеспечение функционирования инфраструктуры территории Центра, организацию исследовательской деятельности и содействие ее осуществлению, представление документов, необходимых для возмещения понесенных лицами, участвующими в реализации проекта, затрат по уплате таможенных платежей, а также иные функции.

Имущество юридического лица публичного права не находится в его собственности в общепризнанном понимании данного института. В п. 1 ст. 3, п. 2 ст. 4 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» земельные участки, жилые помещения, находящиеся в границах территории Центра, принадлежат управляющей компании на праве собственности. Указанное имущество предоставляется управляющей компании в собственность решением Президента Российской Федерации. При этом указанным Федеральным законом устанавливаются ограничения по распоряжению принадлежащим управляющей компании имуществом. В частности, управляющая компания правомочна лишь передавать земельные участки в аренду лицам, участвующим в реализации проекта исключительно в целях его реализации.

Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер.

В ст. 20 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» установлено, что субъект Федерации не вправе осуществлять на территории инновационного центра полномочия, отнесенные к компетенции управляющей компании, а также иные полномочия, перечень которых приведен в той же статье. Следовательно, территория «Сколково» выведена из под юрисдикции субъекта РФ, в границах которого она расположена.

Федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий на территории инновационного центра необходимо создавать специальные подразделения для работы в области таможенного дела, внутренних дел, контроля за миграцией, государственной регистрацией юридических лиц, налогообложения и т.д.. Такие подразделения находятся в двойном подчинении, т.е. в подчинении не только федерального ведомства, но и управляющей компании.



Федеральный закон "Об инновационном центре "Сколково" от 28.09.2010 N 244-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_105168/
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/




Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©psihdocs.ru 2019
обратиться к администрации

    Главная страница